Nel 2019 e nel 2020 la UE (la Commissione ed il Consiglio) hanno indirizzato all’Italia una serie di raccomandazioni relative alla necessità di migliorare il rendimento della nostra amministrazione pubblica e della nostra giustizia. Tali raccomandazioni sono state riprese dalle linee guida indirizzate all’Italia in relazione alla Recovery Facility come le riforme orizzontali ed abilitanti per poter usufruire dei fondi.
Qui vogliamo concentrarci su quanto ci viene richiesto in relazione alla giustizia civile. In maniera particolare sulle richieste in relazione alla riduzione dei tempi della giustizia civile.
Le proposte che stanno arrivando dall’Italia non piacciono (così come non piacciono quelle relative alla pubblica amministrazione). Secondo noi, alla base di questa insoddisfazione possiamo ritrovare un equivoco culturale, equivoco che tocca direttamente il modo di concepire la compliance.
Compliance (cfr. Ma cosa è questa Compliance?) indica il rispetto di alcuni standards. To comply with.. significa che si rispettano degli standards. La compliance, o meglio il livello di compliance, viene controllato con gli strumenti di auditing. Allo strumento dell’auditing si contrappone lo strumento del managerial control, strumento che serve per perseguire il raggiungimento di obiettivi specifici.
Qui nasce un problema concettuale non da poco. La confusione che in Italia si accompagna all’utilizzo della parola “controllo” e, quindi, al concetto stesso di “controllo”. Controllo per noi italiani può significare due cose:
(i) esercizio di potere ovvero “tenere sotto controllo” (l’UNIFIL controlla la zona nord del Libano) oppure
(ii) controllo come verifica (l’insegnante controlla gli esercizi fatti dagli allievi).
La prima accezione (controllo come esercizio di potere) è l’accezione cui usualmente si fa riferimento quando si affronta il problema di raggiungere degli obiettivi, dove, indiscutibilmente, l’utilizzo di autorità/potere manageriale è indispensabile. È l’accezione propria del managerial control. La seconda accezione (controllo come verifica del rispetto di certe regole, controllo di correttezza) è quella propria della compliance e si estrinseca con le tecniche di auditing.
Le due prospettive si dovrebbero integrare. Il raggiungimento degli obiettivi deve essere tenuto sotto controllo. Ma il fine non dovrebbe giustificare i mezzi e gli obiettivi non dovrebbero essere perseguiti senza il rispetto degli standards di sicurezza, correttezza e legalità. Nella cultura giuridica italiana su questo punto c’è grande confusione.
- L’art 20 della versione originale del Dlgs 29 del 1993 (la norma che ha introdotto in Italia i primi controlli sui risultati)(1) confonde le due prospettive in maniera evidente.
- Nel Dlgs 286 del 1999(2) la confusione si rafforza con l’introduzione del “controllo interno”, laddove sia il controllo sul rispetto delle tappe attraverso cui passare per il raggiungimento degli obiettivi e il controllo sul rispetto delle norme si confondono reciprocamente.
Orbene la riforma della giustizia civile prefigurata dalla Ministra CARTABIA non sfugge a questa confusione. Per ridurre i tempi della giustizia civile si prospetta di ridurre la prima istanza ad una sola udienza in cui il giudice è chiamato a pronunciare la sua decisione senza possibilità di porre quesiti alle parti (cfr. Camera dei Deputati, Commissione II Giustizia, resoconto stenografico, audizione 7, seduta di lunedì 15 marzo 2021)(3).
Qui il desiderio di raggiungere l’obiettivo ignora il rispetto degli standards, in maniera particolare ignora i principi del giusto processo iscritti “nella carta dei diritti fondamentali” dell’UE parte integrante del trattato di Lisbona(4).
Non basta. Ci sono ulteriori problemi metodologici.
I responsabili del reporting sanno bene che il mancato raggiungimento di certi obiettivi, non solo va segnalato in corso d’opera cioè quando ci si rende conto che le tappe attraverso cui si deve passare non vengono rispettate, ma deve essere occasione di miglioramento. Nel caso della nostra giustizia civile ci si dovrebbe chiedere perché i tempi non vengono rispettati e si dovrebbero rimuovere le cause. Così come i compliance officers sanno che il mancato rispetto degli standards deve attivare una ricerca delle cause del mancato rispetto. Orbene questa attività di ricerca sembra essere assente dalle proposte di riforma preannunciate.
Come per le proposte di riforma della nostra pubblica amministrazione (proposte che sono state accolte molto male dalla Commissione)(5), le proposte prefigurate dalla Ministra non sembrano porsi questi problemi.
Soprattutto sembra mancare la consapevolezza che un obiettivo va perseguito incidendo su più variabili che si influenzano reciprocamente. Due variabili qui sembrano essere trascurate.
Da una parte si trascura il ruolo che dovrebbe essere giocato dall’attività di auditing esterno che dovrebbe essere esercitata sull’operosità dei magistrati da parte dei funzionari amministrativi del Ministero della Giustizia. Si trascura di evidenziare che tale attività di auditing in effetti non è esterna perché al Ministero della Giustizia le funzioni cruciali sono gestite da magistrati, facendo venir meno il carattere esterno del controllo/auditing.
La seconda variabile trascurata è quella della possibilità di gestire l’organizzazione del lavoro, possibilità che oggi non esiste perché tutti i dati necessari per realizzare questa attività non sono disponibili negli uffici giudiziari ma sono concentrati a Roma in maniera non analitica(6).
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
Cfr. M. BALDUCCI (a cura di), Valutazione e Controllo, Milano, Franco Angeli 2014.
(5) Cfr. M. BALDUCCI (2021) – La riforma della pubblica amministrazione e il PNRR: serve il salto di paradigma – Libertà Eguale, www.libertaeguale.it
(6) Cfr. M. BALDUCCI (2021) – Vi spiego perché la giustizia civile cammina come una lumaca – Formiche, www.formiche.net
Ferruccio Replica
Gentile Prof. Balducci
Grazie per la sua chiarezza, i sono i suoi suggerimenti, sul Risk Compliance in ambito giuridico , riferito alla Riforma della Giustizia sono la panacea.
Il problema rimane per ipertrofia dello Stato, fin quando non si diminuisce questo potere dello Stato, sarà tutto difficile, perché troppe leggi, nessuna legge. I magistrati non vogliono arretrare, , ma purtroppo sono loro i primi responsabili della mala giustizia,e va fortemente ridotto il loro potere. Infine senza una vera riforma dello Stato con una fortissima riduzione della burocrazia, sarà difficile, attivare anche le buone riforme, di cui l’Italia ha bisogno ormai da oltre 30 anni, riducendo inoltre gli impiegati almeno del 40% per ridurre il carico di lavoro, pressoché inutile.
Nessuno investe in un paese così pieno di confusione.
Saluti
Ferruccio