di Francesco Domenico ATTISANO
Controlli interni nelle PA: un gap da colmare, opportuno un control governance framework unitario
Riflessioni per un intervento normativo unitario
La materia dei controlli interni nelle amministrazioni pubbliche italiane è stata oggetto di numerosi provvedimenti normativi.
Negli ultimi venti anni, difatti, il legislatore nazionale, nonché le singole regioni sono intervenuti delineando sia le tipologie di controlli da porre in essere, ma talvolta, anche nell’individuazione di quali fossero le strutture, che all’interno delle organizzazioni pubbliche, dovessero espletare le attività di controllo.
L’intervento normativo più rilevante è stato il D. Lgs n. 286 del 1999(1), che ha definito, per la prima volta in forma unitaria, diverse tipologie di controllo interno:
a) controllo di regolarità amministrativa e contabile;
b) controllo strategico;
c) controllo di gestione;
d) valutazione della dirigenza.
A valle dello stesso, nel corso di quasi un decennio successivo, le singole amministrazioni pubbliche centrali, gli enti pubblici e le regioni italiane si sono attivate per recepire il decreto in maniera integrale ovvero solo parzialmente.
Si consideri, inoltre, che molteplici organizzazioni pubbliche, sulla falsa riga delle indicazioni del legislatore nazionale hanno via via spostato il focus dall’usuale controllo ex ante (inerente la legittimità dell’azione amministrativa) ad una nuova forma di controllo, maggiormente orientata alla conformità e all’efficacia a posteriori delle amministrazioni pubbliche; molte di quest’ultime attraverso la struttura – funzione del controllo ispettivo.
In ogni caso, fino al 2017, si sono succeduti una serie di interventi normativi, specie a livello nazionale (vedasi ad esempio il D.Lgs 150/2009, il D.Lgs n. 123/2011, la L.190/2012, D.Lgs 33/2013, il D.Lgs 74/2017, nonché il D.Lgs 231/2001, quest’ultimo non obbligatorio per le PA centrali, gli enti pubblici territoriali e gli enti pubblici non economici) che hanno istituito nuove forme di controllo o hanno modificato e aggiornato le tipologie di controlli esistenti. Il risultato di ciò è che le cornici di riferimento delle attività di monitoraggio e controllo si sono evolute.
Peraltro, le amministrazioni, benché volenterose di essere compliant (in ottica migliorativa e non di mero adempimento), non sempre sono riuscite ad allineare nella sostanza i propri modelli organizzativi interni.
In tale contesto, la conseguenza naturale è stata la moltiplicazione delle attività di controllo e della pluralità degli attori del controllo nell’ambito delle pubbliche amministrazioni italiane.
All’attualità, all’interno delle PA, si riscontrano, generalmente, i seguenti controlli:
- Controllo di regolarità amministrativa e contabile, volto a garantire la legittimità, la regolarità e correttezza dell’azione amministrativa, nonché la regolarità contabile degli atti amministrativi;
- Controllo strategico, finalizzato alla verifica del conseguimento delle finalità previste nei documenti di pianificazione e programmazione dell’organo politico e amministrativo, valutando l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico – amministrativo, in termini di coerenza tra obiettivi strategici e risultati raggiunti;
- Controllo di gestione, per verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante interventi di correzione, il rapporto tra obiettivi prefissati e obiettivi raggiunti, nonché tra risorse umane, strumentali e finanziarie impiegate e risultati raggiunti;
- Valutazione della performance organizzativa e individuale (principalmente management pubblico), anche ai fini dell’attribuzione della retribuzione incentivante (quota variabile – premialità);
- Controllo sugli enti strumentali, finalizzato alla verifica della sana gestione finanziaria e, con riferimento all’attività gestionale, al funzionamento ed alla coerenza con gli obiettivi della programmazione centrale della PA di riferimento, nonché dei suoi atti di particolare rilevanza degli stessi;
- Controllo sulle società partecipate, volto al controllo sul grado di raggiungimento degli obiettivi programmati ed assegnati, la sana gestione economico – finanziaria di esse, nonché la qualità delle attività svolte e dei servizi erogati;
- Controllo degli adempimenti in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza, finalizzati alla verifica dell’effettiva osservanza nell’Amministrazione regionale del Piano triennale di prevenzione della corruzione e trasparenza.
A tali controlli, in molteplici amministrazioni si è affiancato anche il controllo ispettivo, finalizzato alla conduzione di indagini su eventi e/o situazioni lesive, anche potenzialmente, degli interessi dell’amministrazione, con l’obiettivo di individuare eventuali responsabilità personali (disciplinari, amministrative e contabili).
A tutte queste tipologie di controllo, si sono aggiunti quelli inerenti la corretta gestione delle risorse pubbliche erogate sulla base dei Fondi Europei (fondi strutturali e di investimento europei)(2). Il Regolamento (UE) n. 1303/2013 prevede, infatti, diversi livelli di controllo finalizzati a garantire la corretta esecuzione degli interventi e la sana gestione finanziaria delle risorse comunitarie.
Inoltre, nelle organizzazioni pubbliche maggiormente evolute e lungimiranti, indicativamentenei primi anni 2000, si è assistito anche all’istituzione dell’internal audit(3) (denominata e tradotta , molto spesso, in maniera restrittiva: revisione interna) come attività indipendente ed obiettiva di assurance e consulenza, esercitata secondo i principi internazionalmente riconosciuti e finalizzata al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’organizzazione.
Quanto sopra, per rappresentare e far riflettere i lettori, che ad oggi, non esiste una nozione univoca di sistema di controllo interno integrato, in senso proprio, per il settore pubblico italiano (discorso a parte per gli enti locali)(4).
Tale situazione, ha comportato talvolta controlli a silos, ovvero:
- a compartimenti stagni,
- duplicazioni o,
- ridondanze di controlli,
- errata percezione della funzione pubblica del controllo,
- paradossali buchi di controllo (per fraintendimenti nelle responsabilità o competenze delle strutture).
In pratica, più nella sostanza che nella forma, si è giunti a controlli inefficaci, inadeguati o disfunzioni dei controlli, fino ad arrivare all’incremento dei costi delle attività di controllo, a discapito delle funzioni o dei servizi pubblici.
Senza suggerire alcuna particolare suddivisione di categorie di controlli, bisogna rendersi conto che le tipologie di attività di controllo sono innumerevoli e variegate, potendo riguardare l’intera organizzazione, singole aree o servizi, fino a specifici ambiti o attività.
Pertanto, l’assenza di un modello di controllo interno per la PA o meglio ancora di control governance framework per il settore pubblico, per forza di cose, spinge verso l’improrogabile necessità di un quadro di riferimento univoco. Risulta fondamentale, pertanto, procedere in un percorso evolutivo della normativa di riferimento, in ottica olistica e integrata. Insomma, una visione a 360 °.
In considerazione dell’attuale contesto socio – economico – culturale, sicuramente è necessario il coinvolgimento e il committent dell’organo politico nazionale e in generale dei policy maker.
Si raccomanda, inoltre, il coinvolgimento delle associazioni professionali di categoria (vedasi in primis l’AIIA – Associazione Italiana Internal Auditors e anche l’AICOM – Associazione Italiana Compliance) nei tavoli di lavoro che contano, ovvero quelli decisionali, affinchè possano svolgere un supporto metodologico attivo e influenzare positivamente le stesse politiche pubbliche.
In conclusione, visto la diversa natura delle PA, il diverso modello organizzativo, dimensionamento e ambito di intervento delle organizzazioni pubbliche italiane, a parere di chi scrive: “Il framework di control governance non dovrà ingessare le PA, ma dovrà lasciare spazio a interpretazioni ed eventuali rielaborazioni. Questo perché ogni organizzazione pubblica ha i propri obiettivi e realizza determinate strategie; quindi esistono differenze nella struttura degli obiettivi e nelle correlate attività di controllo; nonché diverse modalità della loro applicazione.
L’importante, per non dire vitale, è definire una cornice di riferimento, affinchè ciascuna organizzazione pubblica, tenendo conto delle diverse peculiarità ed esigenze, possa mettere in pratica un proprio sistema di controllo interno integrato, necessario per il buon funzionamento dell’organizzazione.
Perciò, come per ogni framework, l’obiettivo è la flessibilità, elasticità e agilità del modello di control governance, per riflettere la natura mutevole dell’organizzazione stessa e dell’ambiente – contesto esterno in cui operano le PA(5).
Ecco perché, qualche organizzazione pubblica, negli ultimi anni, ha avviato singolarmente un percorso di razionalizzazione dei controlli, provando a far riferimento ai paradigmi di natura comunitaria e ancora meglio ai modelli di control governance delle aziende private.
Ricordiamoci, infine, che il controllo interno (inteso in modo estensivo) è volto al raggiungimento di tutte le categorie di obiettivi dell’ente. Le organizzazioni pubbliche hanno bisogno dei controlli, ma quest’ultimi devono essere sostanziali, affidabili, economici, interconnessi e interdipendenti fra di loro, quindi efficaci ed efficienti. Infine, non dimentichiamoci che le PA in tutte le attività che svolgono, come qualsivoglia organizzazione, si prendono in carico rischi quotidiani.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) Il Decreto Legislativo n. 286 del 30 luglio 1999 “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59”
(2) Cfr da ultimo i Regolamenti UE (tra cui il n. 1303/2013, n. 1301/2013 (FESR), n. 1304/2013 (FSE))
(3) L’internal auditing assiste l’organizzazione nel perseguimento dei propri obiettivi tramite un approccio professionale sistematico, che genera valore aggiunto in quanto finalizzato a valutare e migliorare i processi di controllo, di gestione dei rischi e di Corporate Governance. Cfr. AIIA, Definizione di Internal Auditing e THEIIA, Mandatory Guidance, Definition of Internal Auditing
(4) Cfr. Articolo 147 Testo unico degli enti locali (TUEL), D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e s.m.i.
(5) Cfr. F.D.Attisano e R.Rosato (2020), Ridefinire la protezione; Rivista AIIA (ottobre – dicembre 2019)
