Groupe d’Etats contre la corruption GRECO anticorruzione e compliance i casi dei Paesi Bassi e dell’Italia non c’è più spazio per la prassi
Il 20-22 settembre 2021 a Strasburgo si è riunita la 88esima sessione plenaria del Groupe d’Etats contre la corruption, GRECO(1).
Questa 88esima sessione plenaria si è riunita non molto dopo la pubblicazione del secondo rapporto sulla compliance del Regno dei Paesi Bassi con le raccomandazioni seguite alla visita nei Paesi Bassi di esperti di GRECO nell’ambito del quinto ciclo di valutazioni relativo alla Prévention de la corruption et promotion de l’intégrité au sein des gouvernements centraux (hautes fonctions de l’exécutif) et des services répressifs. Tale rapporto è reperibile al seguente link(2).
In queste poche righe ci proponiamo di:
a. descrivere brevemente il meccanismo di GRECO
b. proporre alcuni commenti sull’approccio di GRECO
c. raffrontare le valutazioni di GRECO relative ai Paesi Bassi e quelli relativi all’Italia
d. tentare di avanzare alcune ipotesi sugli strumenti che stanno emergendo come indispensabili per lottare conro la corruzione.
IL MECCANISMO DI GRECO
GRECO è stato costituito con la Resolution del 1998 7 adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e dalla Risoluzione 5 del 1999 che istituisce il “Gruppo di Stati Contro la Corruzione /GRECO”. GRECO comprende attualmente tutti gli Stati Membri del Consiglio d’Europa e altri Stati per un totale di 50 Stati(3).
Il funzionamento è basato su uno strumento molto caro al Consiglio d’Europa: la peers’review, la revisione dei pari. Ad ogni sessione vengono scelte delle aree tematiche su cui concentrarsi. Alcuni Stati si propongono come disposti a mettersi in discussione. Il Segretariato di GRECO individua altri due Stati che dovranno sottoporre a revisione lo Stato eggetto volontario dell’indagine. Alla fine dell’indagine (che si concretizza in una serie di incontri con gli operatori coinvolti direttamente nella gestione delle aree sotto analisi) viene redatto un rapporto con delle raccomandazioni. Dopo circa un anno la delegazione di analisti ritorna a visitare lo Stato oggetto dell’indagine e verifica se e in che misura le raccomandazioni sono state recepite (fase di verifica della compliance).
L’APPROCCIO DELLA PEERS’ REVIEW
Il Segretario Generale di GRECO afferma che l’approccio GRECO fa perno su due pilastri: una sorta di collective expertise e la peers’ pressure.
La collective expertise non è rappresentata dalla competenza di particolari studiosi o specialisti ma da operatori del settore che hanno accumulato una competenza basata sull’esperienza (expertise). Questa somma di conoscenze concrete ottenuta grazie allo scambio aperto delle proprie esperienze crea una capacità di contrasto superiore alla semplice somma delle singole esperienze.
La peers’ pressure rappresenta un elemento non trascurabile su cui far perno per superare le resistenze ad apportare i cambiamenti che, sulla base della collective expertise, si imporrebbero come altamente auspicabili.
Il principio di questo approccio consiste nell’assunto che nessuno è maestro e nessuno è allievo ma che tutti possono imparare qualche cosa dagli altri. Uno sguardo esterno aiuta poi ogni Stato che partecipa all’esercizio a considerare la propria situazione con maggiore oggettività: in un certo senso è come se ogni Stato che partecipa all’esercizio si guardasse dall’esterno.
L’approccio è comune a molte iniziative del Consiglio d’Europa. Qui lamento che l’Italia non lo usa per affrontare altre problematiche, quali la riforma del reclutamento nelle pubbliche amministrazioni, il meccanismo degli appalti pubblici, i rapporti tra i vari livelli di governo.
I PAESI BASSI E L’ITALIA
Il rapporto sulla compliance del Regno dei Paesi Bassi reso pubblico recentemente(4) (pubblicato il 6 luglio) riserva non poche sorprese. Sorprese che possono essere riassunte affermando semplicemente che molti dei provvedimenti anti-corruzione in vigore in Italia da molti anni nei Paesi Bassi non esistono. Citiamo qui, ad esempio, il divieto per funzionari e/o titolari di cariche elettive ad assumere contratti di diritto privato con fornitori della struttura pubblica in cui si era impiegati. Come pure l’obbligo di pubblicare i redditi dei politici eletti e dei titolari di certe posizioni amministrative.
Questo stesso rapporto aiuta anche a capire la diversa cultura del sistema istituzionale dei Paesi Bassi rispetto a quello Italiano. Mi ha colpito il fatto che una serie di modifiche richieste dal rapporto dei pari inviati dal segretariato di GRECO siano state introdotte, nei Paesi Bassi, modificando il manuale operativo del Governo del Paese. Modalità comunque giudicata non adeguata dal rapporto sulla compliance con le raccomandazioni fatte ai Paesi Bassi. Qui non posso fare a meno di chiedermi: “ma in Italia, il nostro Governo, dispone di un manuale operativo secondo cui gestire le proprie attività?”
L’approccio della peers’review aiuta anche a superare le incomprensioni tra i vari sistemi amministrativi, ognuno dei quali è intrappolato nel suo proprio gergo, nella sua propria intelaiatura concettuale.
LE LEZIONI CHE EMERGONO DALL’ESERCIZIO GRECO
Una sommaria analisi dei rapporti pubblicati sin qui permette di evidenziare due linee di tendenza sempre più marcate nella lotta alla corruzione:
- la progressiva soppressione della “prassi amministrativa” e la sua sempre più invadente sostituzione con manuali operativi codificati formalmente e accessibili al pubblico;
- l’evoluzione della concezione del manager pubblico da “esperto in un’area specifica” (quale, mercati pubblici, urbanistica, etc.) a esperto in “coordinare”, laddove la funzione di esperto viene progressivamente espulsa dalla catena gerarchica per approdare a unità di staff formate sia da esperti interni all’amministrazione che da esperti esterni all’amministrazione.
Vediamo rapidamente i due punti.
Oramai la prassi amministrativa è considerata un elemento patologico, foriero di corruzione in quanto non trasparente. Tradizionalmente le visite ispettive usavano iniziare con gli ispettori che si informavano sulla prassi per vedere se poi tale prassi veniva rispettata. Oggi si ritiene indispensabile codificare la prassi in manuali operativi formalizzati e pubblici (tra l’altro elemento di facilitazione per la digitalizzazione).
La funzione decisionale e quella esecutiva sono scisse: quella decisionale compete a gruppi di “tecnici” che, a tutti i livelli gerarchici, affiancano la catena per elaborare decisioni. Alla catena gerarchica spetta la messa in opera e il coordinamento delle strutture. A questo scopo i nomi dei membri delle posizioni di staff sono pubblici, come pubblici sono i rispettivi c.v. In molti casi si richiede la pubblicazione dell’agenda delle riunioni di queste unità di staff e il verbale delle varie riunioni.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) 88esima sessione plenaria del Groupe d’Etats contre la corruption
(2) Preventing Corruption and Promoting Integrity, Compliance Report | Netherlands | GRECO
(3) Structure, Members and Observers | GRECO
(4) Preventing Corruption and Promoting Integrity, Compliance Report | Netherlands | GRECO
