Il controllo pubblico sulla performance

di Giuseppe NUCCI

Una delle cause “di sistema” che impediscono alla pubblica amministrazione, nel suo complesso, di uscire da un diffuso e persistente stato di inadeguatezza – fatti ovviamente salvi i casi virtuosi – è rappresentata dall’insufficiente ancoraggio delle attività ai risultati.

Per questo motivo, in tempi piuttosto recenti, accanto ai controlli di conformità è stato introdotto un controllo sulla performance, disciplinato dal decreto legislativo n. 150 del 2009(1) , che riguarda tutte le strutture pubbliche.

La normativa mira a realizzare un concetto di “performance management” che presuppone una visione sistemica in assenza della quale si rischia – nel migliore dei casi – di costruire un sistema di obiettivi privo di una coerenza di fondo, più orientato alla valutazione della performance individuale, per la distribuzione degli incentivi, che alla gestione della performance complessiva, in un’ottica di creazione di valore pubblico per la collettività.

I risultati di questa riforma, in generale, non sono stati esaltanti e gli analisti hanno confermato che il maggiore ostacolo è tuttora quello della burocrazia che si oppone alla modernizzazione del Paese per motivi più o meno consapevoli tra cui emerge il timore di perdere le proprie rendite di posizione maturate soprattutto in virtù dell’eccessiva permanenza nel medesimo contesto lavorativo. Si tratta soprattutto di un limite culturale che potrebbe essere superato con la mobilità, ossia con frequenti trasferimenti in altre amministrazioni pubbliche o, addirittura, con il “pantouflage”, ossia il passaggio in aziende private, tipico nell’esperienza francese.

Tuttavia non devono sottovalutarsi le potenzialità e la potenza innovativa di questo decreto che in una sua parte, il titolo II, introduce un sistema di “misurazione, valutazione e trasparenza della performance”.

Vediamolo più da vicino, attraverso le principali fasi e documenti che lo compongono.

L’art 7 del d.lgs. 150/2009 stabilisce che “le amministrazioni pubbliche valutano annualmente la performance organizzativa e individuale. A tal fine adottano con apposito provvedimento il sistema di misurazione e valutazione della performance”.

Appare chiaro quanto sia indispensabile, come attività preliminare, progettare un valido sistema di valutazione dei risultati che, partendo dalla semplificazione e dalla trasparenza dei documenti di programmazione, giunga a quantificare la misura in cui gli obiettivi strategici e gestionali siano stati conseguiti.

Questo sistema, in definitiva, deve consentire di rilevare lo stato generale di salute dell’ente e, quindi, attraverso l’individuazione delle fasi, dei tempi, delle modalità e dei soggetti responsabili del processo, deve permettere di:

• individuare le modalità di raccordo con i documenti di programmazione e di bilancio;
• definire l’integrazione con il sistema di valutazione del personale e con il sistema premiante affinché siano valorizzati il merito di ciascun dipendente, le competenze, le potenzialità ed i fabbisogni formativi;
• integrare i documenti di programmazione e rendicontazione in modo da verificare il conseguimento dei obiettivi – tramite specifici indicatori – rispetto ai livelli attesi, individuando le cause degli eventuali scostamenti;
• intervenire, anche in corso d’esercizio, con eventuali interventi correttivi.

Ex ante occorre quindi stabilire gli obiettivi strategici e gli obiettivi gestionali secondo un metodo “a cascata”, ed associarli ad opportuni indicatori che misurino il grado di raggiungimento di tali obiettivi facendo riferimento ai target attesi.

Vediamo meglio questi elementi.

Partendo dagli obiettivi, l’art. 5 del d. lgs. 150/2009 indica quali sono i requisiti che li devono caratterizzare. Essi devono essere: rilevanti e pertinenti, specifici e misurabili, tali da determinare un significativo miglioramento, a scadenza predeterminata, commisurati ai valori di riferimento, confrontabili e, infine, correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili.

Gli obiettivi strategici – che sono definiti in coerenza con le priorità politiche ed hanno in linea generale una durata di medio-lungo termine – individuano in modo sintetico l’outcome, ovvero l’impatto che ci si propone di produrre sui clienti/utenti. Essi sono costruiti attraverso un processo quanto più possibile condiviso e devono permettere la misurazione della soddisfazione dei destinatari e la valutazione di impatto delle politiche attraverso indicatori di customer satisfaction. Tali obiettivi sono descritti attraverso macro-azioni ritenute in grado di raggiungere i risultati attesi.

Gli obiettivi gestionali sono funzionali al raggiungimento di quelli strategici e consistono negli obiettivi dell’azione dell’amministrazione pubblica fissati tenendo conto del ciclo annuale di bilancio e delle risorse assegnate ai centri di responsabilità. Essi vengono declinati dai responsabili dei centri di responsabilità attraverso piani operativi e sono generalmente di durata annuale.

Tutti gli obiettivi sono infine associati ad indicatori di performance ed a target predeterminati al fine di poter misurare il grado di conseguimento dell’obiettivo.

Gli indicatori (ad esempio, numero di pratiche della tipologia x concluse entro n giorni) – e, cioè, numeri, rapporti, grandezze, ecc. – si caratterizzano per essere significativi e pertinenti, misurabili, rilevati da dati ed informazioni riscontrabili, semplici da costruire, poco costosi, comprensibili, confrontabili, resi pubblici e trasparenti.
Essi possono essere:

• di input, che innescano le routine operative (ad esempio, le richieste che vengono fatte all’amministrazione, le informazioni ad essa trasmesse, ecc.);
• di processo, per la misurazione dell’efficienza, che riguardano le operazioni che portano alla trasformazione degli input in output (e cioè nei beni o servizi che costituiscono i prodotti dell’attività dell’amministrazione);
• di output per la misurazione dei prodotti dall’amministrazione (programmi, strumenti di regolazione, servizi erogati all’utente finale e, più in generale, tutti i risultati di tipo materiale, immateriale o economico-finanziario che costituiscono l’esito del processo di trasformazione dei fattori produttivi);
• di outcome, che misurano l’impatto del risultato dell’attività dell’amministrazione sugli utenti finali e cioè il grado di efficacia intesa come concreto soddisfacimento dei bisogni collettivi.

Il target, invece, può essere definito come il risultato desiderato in relazione a un’attività finalizzata a conseguire un obiettivo (ad esempio, concludere l’80% delle pratiche della tipologia x entro n giorni).

Tutto ciò che abbiamo descritto circa la misurazione e la valutazione della performance, tuttavia, si inserisce in un ambito più ampio, definito “ciclo della performance”.

Il ciclo della performance, secondo l’art. 4 del d. lgs n. 150/2009, si sviluppa attraverso le seguenti fasi:

1. definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;
2. collegamento fra gli obiettivi e l’allocazione delle risorse;
3. monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi correttivi;
4. misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale;
5. utilizzo dei sistemi premianti;
6. rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

Queste fasi possono essere raggruppate concettualmente in tre cluster organizzativi:

• pianificazione strategica e programmazione finanziaria in cui, partendo dall’analisi dei bisogni da soddisfare e delle criticità da affrontare, si giunge alla definizione, per il triennio di riferimento, delle finalità dell’Amministrazione; sulla base di ciò si perviene quindi all’analisi dei fabbisogni finanziari e, quindi, vengono formulate le previsioni di bilancio articolate secondo modalità (suddivisione per indirizzi, obiettivi strategici, ecc.) che favoriscano una lettura del bilancio annuale e pluriennale coerente con le linee strategiche dell’amministrazione. L’output di questa fase consiste nell’individuazione e nell’assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere, corredati da target, indicatori di risultato e risorse utilizzabili;
• gestione, che attiene all’implementazione delle misure operative per il conseguimento degli obiettivi;
• rendicontazione, per mettere in evidenza i risultati ottenuti sia nei confronti degli organi di indirizzo politico-amministrativo sia di tutti gli altri stakeholder.

A valle e a chiusura di questo ciclo si pone il processo di valutazione della dirigenza che traspone la misurazione della performance organizzativa su quella individuale.

Il ciclo della performance si basa su due documenti principali: il Piano della performance e la relazione sulla performance.

Il Piano della performance, da redigersi entro il 31 gennaio di ogni anno, ha natura programmatoria e orizzonte temporale triennale (individua, in coerenza con la programmazione finanziaria e di bilancio, gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi, a livello di organizzazione e individuale, definendo altresì gli indicatori per la misurazione e valutazione del grado di raggiungimento degli stessi). La mancata adozione del piano è sanzionata dalla legge con il divieto, per l’amministrazione, di erogare la retribuzione di risultato ai dirigenti che risultano aver concorso all’omissione e di assumere personale o conferire incarichi di consulenza o di collaborazione.

La relazione sulla performance, invece, deve essere redatta entro il 30 giugno di ogni anno con riferimento all’anno precedente. Essa riporta, in via consuntiva, i risultati organizzativi e individuali raggiunti rispetto ai singoli obiettivi programmati ed alle risorse assegnate, con rilevazione degli eventuali scostamenti. La relazione deve essere validata da parte dell’Organismo indipendente di valutazione.

Realizzare tutto ciò non è cosa da poco se consideriamo che il nostro è un sistema costruito sulla gestione dell’esistente e non su una visione prospettica e, quindi, sulla pianificazione e sull’analisi dei risultati.
(1) D. Lgs. 27/10/2009, n. 150, “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni”.