di Lieve LOWET
A ottobre 2021, l’EIOPA, European Insurance and Occupational Pensions Authority (Autorità Europea di Vigilanza sulle Assicurazioni e Pensioni) ha finalmente pubblicato alcuni elementi(1) del suo Manuale di Vigilanza (Supervisory Handbook) del 2018 e menzionato per la prima volta nel lontano 2012 – un anno dopo la fondazione dell’EIOPA e, ormai, più di 10 anni fa -. I lavori furono iniziati nel 2013.
Nel 2016 fu affermato chiaramente come l’obiettivo del Manuale di Vigilanza fosse stabilire pratiche di vigilanza comuni che promuovessero convergenza, coordinamento e, risultati di vigilanza ottimali seppure tenendo conto delle specificità dei diversi mercati.
Il lavoro dell’EIOPA sul Manuale di Vigilanza, è lo strumento per adempiere all’articolo 29 del suo mandato che mira alla realizzazione di una cultura di vigilanza comune.
Mi risulta che l’idea di realizzare un Manuale di Vigilanza è nata in seguito alle esigenze emerse da parte delle Autorità di Vigilanza nazionali in relazione all’attuazione di Solvency II. E, così, nel 2013, l’EIOPA riunisce inizialmente i Collegi dei Supervisori per definire le migliori pratiche di vigilanza da includere nel Manuale di vigilanza. Nel 2020 l’obbligo di elaborare e mantenere un “Manuale di Vigilanza dell’Unione” (Union Supervisory Hankbook) – di cui l’EIOPA è stato un precursore – entra a far parte dei diversi Regolamenti dell’AEV, Autorità Europea di Vigilanza (ESA, European Supervisory Authorities) sancito nel nuovo articolo 29.2.
Qual è lo scopo del Manuale di Vigilanza?
Il Manuale di Vigilanza dell’EIOPA “mira a supportare i supervisori nel loro lavoro quotidiano“. L’ultimo testo sul sito web dell’EIOPA, aggiornato il 17 novembre 2021, spiega che “il Manuale di Vigilanza dell’EIOPA è uno strumento importante utilizzato ai sensi dell’articolo 29 per promuovere la convergenza in materia di vigilanza, ma non è l’unico strumento“. Promuove “la parità di condizioni (level playing field) e la parità di trattamento di tutti i soggetti vigilati”.
Qual è il contenuto del Manuale di vigilanza?
Secondo l’EIOPA, include “guide e opinioni sensibili riservate, raccomandazioni, migliori pratiche (best practices), casi di studio, questionari di vigilanza ed esempi su come svolgere le procedure di controllo prudenziale (supervisory review process).” Il suo sommario, ora pubblicato, rivela i nomi di quindici capitoli riservati (come il Capitolo sulla Data Governance, il Capitolo sulle Riserve Tecniche, il Capitolo sui Requisiti Patrimoniali di Solvibilità, il Capitolo sui Fondi Propri, il Capitolo sul Principio della Persona Prudente, il Capitolo sull’AMSB, Administrative Management and Supervisory Board –Organi di Amministrazione, Direzione e Controllo-, Capitolo sulle Funzioni Chiave,…). Per quasi ogni capitolo viene elencato un corrispondente “Contenuto non riservato reso pubblico tramite pareri/dichiarazioni di vigilanza” con collegamenti ipertestuali ai documenti come, ad esempio i Pareri. Ma mi risulta che i riferimenti ai documenti pubblici dell’EIOPA su questi diversi argomenti non siano neppure un riflesso del ricco contenuto che sembrano contenere i capitoli riservati.
Ciò che la pubblicazione del Sommario ha chiarito è che esiste un solo Manuale di Vigilanza e, nonostante l’Introduzione di marzo 2018 – ora anch’essa pubblicata – si concentri esclusivamente su Solvency II, il Manuale attuale contiene capitoli sulla conduzione delle attività di vigilanza dello IORP (Institutions for occupational retirement provision).
E adesso?
Pur plaudendo all’EIOPA per aver alzato una punta del velo, il Manuale di Vigilanza suscita una riflessione (e ulteriori Commenti)
Perché il Manuale di Vigilanza è un documento riservato e non-pubblico?
– Questo a differenza degli USA dove ad esempio i Manuali della NAIC (National Association of Insurance Commissioners) fra cui il Company Licensing Best Practices Handbook (2) pubblicato nel 2022 e il Financial Analysis Handbook(3) pubblicato nel 2021, forniscono ai dipartimenti assicurativi statali una guida per stabilire un sistema di esame e vigilanza efficace e sono disponibili – e scaricabili – gratuitamente; invece, il Supervisory Handbook dell’EIOPA è un documento riservato.
– L’EIOPA ha tuttavia dichiarato pubblicamente che il Manuale di vigilanza si basa sulla regolamentazione e sulle linee guida applicabili ed è l’unica base per le future azioni di vigilanza intraprese dalle autorità di vigilanza nazionali.
– Inoltre, l’EIOPA non è un’autorità di vigilanza attivamente impegnata in ispezioni, indagini e audit (cfr. regolamento (CE) n. 1094/2010(4), articolo 4, paragrafo 2) fatto salvo i casi che fanno riferimento all’Articolo 19 del regolamento EIOPA (ma questo articolo è adeguatamente formulato?). La vigilanza finanziaria nell’UE non andrebbe meglio se tutti gli enti e le organizzazioni vigilate capissero come garantire una conformità (compliance) più efficace e adeguata ai requisiti espressi nel diritto dell’Unione? I Compliance Officers non sarebbero in grado di svolgere un lavoro migliore se ci fosse una maggiore trasparenza sulle aspettative? L’EIOPA può essere di nuovo un precursore?
Inoltre, l’articolo 29, comma 2, prevede al punto 3 che “l’Autorità, ove opportuno, conduca consultazioni pubbliche aperte in merito agli strumenti pratici e di convergenza di cui al presente paragrafo.” L’articolo non esonera da questo impegno il «Manuale di Vigilanza dell’Unione».
Sebbene si possa discutere se il “Manuale di Vigilanza dell’Unione” sia inteso a produrre effetti giuridici vincolanti, quod non, può essere soggetto a revisione? Come si può garantire che le sue disposizioni rientrino nell’ambito di azione dell’EIOPA? E come garantire che il “Manuale di Vigilanza dell’Unione” rappresenti un’applicazione comune, uniforme e coerente del diritto dell’UE?
Nella sentenza della Corte di giustizia del 15 luglio 2021, FBF c. ACPR, C-911/19(5), la Corte di giustizia ha affermato che “il fatto che, come emerge dai punti da 39 a 49 della presente sentenza, gli orientamenti controversi siano privi di effetti giuridici vincolanti non è quindi tale da escludere la competenza della Corte a pronunciarsi sulla loro validità nell’ambito della presente causa.” (punto 55), aggiungendo al comma successivo che “La Corte ha peraltro già avuto occasione di riconoscere la propria competenza a statuire, in via pregiudiziale, sulla validità di una raccomandazione dell’ABE (European Banking Authority) priva di effetti giuridici vincolanti (v., in tal senso, sentenza del 25 marzo 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punto 83).”(6).
Più trasparenza
Curioso il caso della Dichiarazione sulla distribuzione dei dividendi e sulle politiche di remunerazione variabile nel contesto del Covid-19 (aprile 2021). È stato incluso nel sommario dell’EIOPA nonostante non fosse stata rilasciata come Dichiarazione di Vigilanza. L’EIOPA spiega inoltre che “l’EIOPA ha fatto un uso adeguato degli strumenti disponibili ai sensi dell’articolo 29 e ha pubblicato Orientamenti/Linee Guida, Pareri e Dichiarazioni di vigilanza in diverse aree in cui era in gioco la convergenza della vigilanza e il contenuto non era “sensibile/delicato“. Tutti questi strumenti si completano a vicenda e costruiscono il quadro di convergenza della vigilanza”. Ma la Dichiarazione sulla distribuzione dei dividendi davvero non era un documento delicato/sensibile? Se fosse stata inserita solo per dare un quadro completo della situazione, ci si potrebbe chiedere cosa è riportato nel Capitolo confidenziale sui Fondi Propri?
Alcuni si ricordano ancora la discussione nel Consiglio di Amministrazione dell’EIOPA di marzo 2021 quando fu deciso di sviluppare criteri per una valutazione di vigilanza (supervisory assessment) in merito alla distribuzione dei dividendi ma di non pubblicare niente mentre si decideva di rivedere la nota e inviarla per l’approvazione in procedura scritta. Alla luce di questa Dichiarazione, come possiamo essere sicuri che il Manuale di Vigilanza dell’EIOPA non contenga interpretazioni della normativa(legislazione)?
Infine, e per concludere, il 27 ottobre 2021 l’Ombudsman europeo ha pubblicato una breve guida(7) per le Amministrazioni dell’UE sulle politiche e le pratiche per rendere effettivo il diritto di accesso del pubblico ai documenti, poiché le questioni di trasparenza rappresentano circa il 25% delle richieste annuali all’Ombudsman. Secondo questa guida, ogni istituzione, organo, ufficio e agenzia dell’UE dovrebbe avere “una politica sulla pubblicazione dei documenti, stabilendo criteri chiari su quali categorie di documenti dovrebbero essere pubblicate in modo proattivo”.
L’EIOPA ha aggiornato la sua policy una settimana prima, e precisamente il 20 ottobre 2021, con una decisione del Consiglio di Amministrazione sull’accesso del pubblico ai documenti(8). La policy fa riferimento all’Allegato 2 “Categorie del registro dei documenti” e all’Allegato 3 “Documenti direttamente accessibili al pubblico“. In base all’Allegato 2, il Manuale di Vigilanza non costituisce una categoria separata ma potrebbe rientrare in «Altre decisioni» del Consiglio di Sorveglianza (Board of Supervisors) (punto 1) insieme a: Verbali, Bilanci e Programmi di lavoro; «Best practices», se collegate alla peer review (punto 8); «Tutte (…) le pubblicazioni effettuate dall’EIOPA» (punto 12) e «Altri documenti che devono essere pubblicati o che sono adottati per la pubblicazione» (punto 17). Il direttore esecutivo può aggiungere altri documenti a questo elenco.
E, da notare, il fatto che non esiste ancora l’Allegato 3.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) EIOPA, Supervisory Handbook | Introduction – October 2021
(1) EIOPA, Supervisory Handbook | Table of Contents – October 2021
(2) NAIC, Company Licensing Best Practices Handbook – 2022
(3) NAIC, Financial Analysis Handbook – 2021
(4) Regolamento (CE) n. 1094/2010 – Versione Consolidata attuale 01-01-2020
(5) CGUE, Sentenza Corte di giustizia UE del 15 luglio 2021, FBF c. ACPR, C-911/19 – Curia
(8) EIOPA, Decision of the Management Board concerning public access to documents – 20 October 2021
