di Francesco Domenico ATTISANO
PUNTI DI ATTENZIONE E PROSPETTIVE EVOLUTIVE DEL CONTROLLO DELLA PERFORMANCE
Sono trascorsi quasi undici anni dall’entrata in vigore del D.Lgs. n. 150 (la cd Riforma Brunetta)(1) che ha disciplinato in maniera organica il ciclo della performance nel settore pubblico.
Quest’ultimo, si articola in fasi ben definite e correlate fra loro, che possono essere sintetizzate nelle seguenti:
a) definizione e assegnazione degli obiettivi (organizzativi e individuali) che s’intendono raggiungere e loro collegamento con le risorse (quest’ultime definite nella programmazione economico finanziaria e di bilancio);
b) monitoraggio periodico dell’avanzamento e attuazione di eventuali iniziative correttive a valle delle misurazioni;
c) misurazione e valutazione finale della performance organizzativa e individuale;
d) sulla base delle risultanze, impiego dei sistemi premianti e definizione di piani di miglioramento;
e) rendicontazione finale dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo, ai competenti organi di controllo interni ed esterni e agli stakeholder.
Tralasciando l’analisi del quadro normativo e l’approfondimento delle fasi sopra descritte, la tematica delle 3E (efficacia, efficienza ed economicità) nel settore pubblico italiano ha ormai assunto un ruolo predominante nel dibattito politico.
Ciò è conseguenza principale della maggiore attenzione dei cittadini e delle loro aspettative verso le pubbliche amministrazioni. Va ricordato, infatti, che in Italia ci sono oltre 2.000 PA centrali, alle quali vanno aggiungersi quasi 20.000 PA locali, circa 20 enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e più di 600 gestori di pubblici servizi, per un totale di oltre 100.000 unità organizzative pubbliche.
La performance pubblica, sia in ottica di spending review che di efficientamento delle organizzazioni pubbliche nell’erogazione di servizi, risulta essere, pertanto, un sensitive topic.
L’introduzione della nuova concezione di gestione della performance delle PA, perciò, ha significato e sta progressivamente portando all’accorpamento e integrazione sostanziale dei principi di efficacia, efficienza, economicità, qualità, compliance, trasparenza, accountability.
Le finalità sono il miglioramento della qualità dei servizi resi agli utenti, l’incremento delle competenze e prestazioni dei dipendenti delle organizzazioni pubbliche, la comunicazione trasparente e responsabile verso gli stakeholder di riferimento.
A valle dell’implementazione dei primi sette cicli della performance (2010-2017), l’esperienza maturata dalla gran parte delle amministrazioni pubbliche ha mostrato palesi difficoltà.
Seppur sono state riscontrate molteplici esperienze molto valide di performance management, nella realtà delle amministrazioni (senza citarle), indistintamente tra isole – nord – centro – sud, il settore pubblico italiano ha tuttora sensibili margini di miglioramento nei sistemi di pianificazione, programmazione, misurazione dei risultati e valutazione delle prestazioni.
A tal riguardo, dalle ricerche effettuate sul web e dalla lettura e analisi di autorevoli contributi scientifici e professionali, si può facilmente sostenere che l’essere compliant a logiche tipicamente aziendalistiche – private, da parte delle organizzazioni pubbliche (e non solo italiane) e la messa a regime di sistemi di performance management nel public sector, non è cosa da poco.
L’adozione, quindi, di sistemi di Performance Mgt efficaci, efficienti e trasparenti nel settore pubblico è un percorso molto tortuoso, ma non impossibile.
Bisogna, dunque, superare il concetto della compliance normativa e ragionare sui benefici per gli utenti- destinatari dei servizi ed i cittadini, in termini non solo di servizi messi a disposizione o erogati, ma anche di trasparenza, accountability, anticorruzione; quest’ultimi incrementano la percezione positiva del settore pubblico e possono innescare percorsi di miglioramento delle organizzazioni pubbliche. L’obiettivo finale è sempre l’incremento del benessere e della qualità della vita della collettività.
In questo contesto, per:
- sostenere lo sviluppo delle organizzazioni pubbliche, in termini di modernizzazione delle PA e il miglioramento qualitativo delle stesse;
- favorire il superamento dell’erroneo concetto di conformità al disposto normativo ovvero di mero adempimento burocratico;
- rafforzare l’integrazione dei sistemi di pianificazione, programmazione e controllo con quelli della misurazione e valutazione della performance (sia organizzativa che individuale);
nel maggio 2017 è stato emanato il D.Lgs. n. 74 (la cd Riforma Madia)(2) che ha innovato e integrato il decreto legislativo n. 150.
Il legislatore, con l’obiettivo di garantire la conformità nella distribuzione dei premi di risultato, oltre a prescrivere delle precise deadline per le varie fasi del ciclo della performance (per la definizione del piano, per la valutazione e la relazione finale) richiede una periodica verifica ed un eventuale aggiornamento dei sistemi di misurazione e valutazione della performance in uso da parte delle organizzazioni pubbliche. Inoltre, la normativa impone l’implementazione effettiva di un sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa, riprendendo le logiche e gli strumenti del controllo di gestione
Va evidenziato che a valle del Decreto legislativo 74/2017, nel corso dell’ultimo triennio, il Dipartimento della Funzione Pubblica è intervenuto in maniera reattiva a supporto delle organizzazioni pubbliche, emanando, nel periodo giugno 2017 – dicembre 2019, una serie di Linee guida (rivolte direttamente ai ministeri, ma d’indirizzo metodologico e carattere generale applicabili a tutte le PA) inerenti:
1) il piano della performance delle PA;
2) il sistema di misurazione e valutazione della performance;
3) la relazione sulla performance;
4) la valutazione partecipativa nelle pubbliche amministrazioni;
5) la misurazione e valutazione della performance individuale.
Le linee guida hanno proprio l’obiettivo di indirizzare e accompagnare le organizzazioni pubbliche in questo percorso di cambiamento, cercando di coadiuvarle il più possibile, per la risoluzione delle criticità applicative evidenziate negli anni precedenti, nonché attraverso l’individuazione di suggerimenti volti a mitigare o addirittura superare i punti di debolezza rilevati.
Dal punto di vista pratico, le linee guida elaborate fino ad oggi dal Dipartimento, spingono e incoraggiano le PA verso:
- Il riallineamento temporale del ciclo della performance con il ciclo di programmazione economico-finanziaria e con quello di programmazione strategica.
- L’integrazione sostanziale dei processi di pianificazione e programmazione e controllo con la gestione delle prestazioni organizzative e individuali.
- Una maggiore attenzione al livello “alto” della pianificazione e alla centralità della performance organizzativa, facendo leva sui risultati attesi dell’organizzazione pubblica nel suo complesso.
- La correlazione tra obiettivi e risorse finanziarie e umane. L’ancoraggio tra i risultati programmati e le risorse disponibili è un tema chiave che troverà nei prossimi anni un ulteriore sviluppo e messa a regime, sempre in ottica di maggiore trasparenza e accountability.
- L’esigenza di dare maggiore visibilità e informativa chiara e leggibile ai risultati conseguiti nell’anno o triennio precedente, mediante la rappresentazione sintetica dei dati e delle informazioni disponibili dai sistemi di monitoraggio e di controllo di gestione utilizzati.
- L’opportunità di evidenziare il diverso impatto (in termini di outcome) generato dalle politiche e dalle iniziative intraprese dell’organizzazione, fornendo una panoramica sul grado di conseguimento complessivo della totalità degli obiettivi e i dati correlati agli indicatori di impatto più rilevanti (e definiti nel piano della performance);
- La maggiore trasparenza e condivisione dei sistemi di misurazione delle performance, con l’utilizzo per quanto possibile di scale o range di valutazione oggettivi.
- La richiesta di collegamento del piano della performance con le altre programmazioni rilevanti e trasversali dell’organizzazione pubblica. In particolare, andrebbe:
⇒ esplicitata la stretta interdipendenza con il piano triennale di prevenzione della corruzione e trasparenza (come sollecitato anche dall’ANAC);
⇒ descritta la stretta interdipendenza tra l’attuazione del piano delle performance con le iniziative inerenti il benessere organizzativo (quest’ultime finalizzate a promuovere e mantenere il benessere fisico, psicologico e sociale dei lavoratori).
⇒ definito il collegamento con la strategia e la programmazione delle azioni di comunicazione, in una logica di sempre maggiore trasparenza e accountability verso i cittadini;
⇒ rappresentare l’apporto dell’amministrazione al sostegno delle Pari Opportunità.
- La partecipazione degli utenti interni e dei cittadini nel processo di misurazione e valutazione della performance; in particolare nella rilevazione della qualità dei servizi sia dal punto di vista della qualità erogata che dal punto di vista della qualità percepita.
- La misurazione e valutazione, quanto più oggettiva e meritocratica, del management pubblico e in generale dei dipendenti pubblici, consentendo in tal modo la valorizzazione e delle capacità e delle competenze dei singoli e conseguentemente il miglioramento dell’intera organizzazione.
LE SFIDE CHE ATTENDONO LE ORGANIZZAZIONI PUBBLICHE
In definitiva è fondamentale:
- Superare l’erroneo paradigma di compliance normativa, derivante dall’approccio di mero adempimento formale.
- Ridurre il gap informativo e di consapevolezza di ciò che s’intende perseguire, tra l’organo d’indirizzo e il management pubblico, nonché i dipendenti.
- Evitare di focalizzarsi sul solo processo di valutazione delle performance; quest’ultimo enfatizzato più per gli effetti connessi all’erogazione della parte incentivante della retribuzione, ovvero di natura monetaria per il management pubblico, che per la creazione di valore per la collettività.
Si può affermare, senza ombra di dubbio, che l’implementazione e la reale applicazione di un ciclo della performance per le organizzazioni pubbliche presuppone il coinvolgimento attivo, consapevole e responsabile, da parte di tutte le persone interessate, a tutti i livelli gerarchici, con un approccio multidirezionale:
- Top down, per gli indirizzi politico- strategici e nel contempo partecipativo e consultivo con gli stakeholder di riferimento.
- Misto, per la condivisione e l’engagement degli obiettivi organizzativi, nonché di negoziazione per gli obiettivi individuali.
- Bottom-up, per la proposta degli obiettivi individuali in fase di definizione e di valutazione sul conseguimento degli obiettivi individuali.
In conclusione, l’adozione di piani e misure efficaci per la definizione, misurazione e valutazione della performance pubblica non è solo un atto dovuto, connesso alla compliance normativa, bensì un’opportunità per generare reali benefici all’intera pubblica amministrazione italiana e conseguentemente ai destinatari dei servizi e in generale alla collettività.
Per approfondimenti e normative, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) D. Lgs. n. 150/2009, (Riforma Brunetta)
(2) D. Lgs. 74/2017, (Riforma Madia)
