di Valentina LANA e Michel SAPIN
Il salto in avanti nella lotta contro la corruzione e l’impulso della legge Sapin II: un cambio di paradigma.
Abstract
Dopo essere stata criticata dal gruppo di lavoro dell’OCSE sulla corruzione per gli sforzi limitati nella lotta contro la corruzione di pubblici ufficiali stranieri e per aver visto le sue società pesantemente multate per violazione del Foreign Corrupt Practices Act degli Stati Uniti, la Francia ha adottato la legge Sapin II nel 2016.
Questa legge ha cambiato radicalmente il sistema giuridico francese introducendo l’obbligo per le imprese di prevenire la corruzione, estendendo l’extraterritorialità della legge e creando un meccanismo giudiziario (CJIP) che consente una negoziazione tra un pubblico ministero e una persona giuridica.
La riforma ha rafforzato gli sforzi nella lotta contro la corruzione, ha migliorato la reputazione e ha creato quello che sarebbe stato definito il “sistema francese”, con un canale amministrativo che corre in parallelo con il canale penale. La Francia è ora un paese leader nella lotta contro la corruzione, ma i suoi sforzi non dovrebbero essere abbandonati se vuole mantenere il livello che ha raggiunto così rapidamente.
Introduzione
La legge Sapin II del 2016 è oggi un testo estremamente noto non solo in Francia, Paese in cui l’espressione ‘Sapin II’ è divenuta sinonimo di ‘anticorruzione’, ma anche all’estero, dove imprese, professionisti e accademici nel settore della compliance e del diritto penale d’impresa hanno, alcuni, almeno sentito parlare di questa fonte, altri, condotto ricerca o messo in pratica le sue disposizioni.
Questa legge, nata da pressioni di varia natura, in un Paese vittima di una reputazione deludente in materia di lotta contro la corruzione internazionale e considerata come troppo timidamente attiva, è stata capace di portare molto rapidamente il Paese a livelli ottimali di prevenzione e repressione della corruzione e di creare un modello francese indicato dall’OCSE come esemplare e fonte di ispirazione per altri Paesi.
I. Lo stato dell’arte in materia di lotta contro la corruzione oggi e lo status quo pre-legge Sapin II.
Nelle clausole in materia di compliance in contratti commerciali internazionali non è inconsueto, da qualche anno a questa parte, vedere menzionata la legge Sapin II, o legge anticorruzione francese, accanto alle omologhe di origine britannica, lo UK Bribery Act (UKBA), e statunitense, Foreign Corrupt Practices Act (FCPA). La menzione della legge anticorruzione, posta allo stesso rango delle omologhe anglosassoni, per chi conosce l’ordinamento giuridico d’Oltralpe nelle sue evoluzioni degli ultimi anni, suscita sorpresa: non solo la legge francese in materia di prevenzione della corruzione, adottata nel 2016, è ben più recente della legge statunitense, del 1977, o di quella britannica, del 2010, ma emana da un Paese che fino a pochi anni or sono era considerato un controesempio in materia di pratiche di lotta contro la corruzione internazionale. Il Gruppo di lavoro sulla corruzione dell’OCSE, che realizza le attività di monitoring attraverso peer review(1) dell’applicazione della Convenzione OCSE(2) contro la corruzione di pubblici ufficiali stranieri del 1997, all’esito della quarta fase di valutazione della Francia, in un rapporto pubblicato nel dicembre del 2021(3) , ha espresso considerazioni particolarmente positive e lusinghiere sugli sforzi operati per dotare il Paese di un quadro giuridico sostanziale e processuale solido ed innovativo in materia di prevenzione della corruzione, il cosiddetto modello à la française, fondato su due canali paralleli, penale ed amministrativo, ed indicato come esempio di efficacia in virtù dell’enfasi posta sulle azioni di prevenzione della corruzione, che hanno, nel Paese, un carattere obbligatorio.
Ad oggi il sistema anticorruzione francese è considerato non solo dall’OCSE, ma da molteplici altri attori come un esempio riuscito di evoluzione rapida verso una conformità sempre più matura con le disposizioni della Convenzione OCSE contro la corruzione di pubblici ufficiali stranieri. Altre organizzazioni internazionali, in particolare le più attive in tema di lotta contro la corruzione(4), imprese locali ed estere, Paesi con cui la Francia intrattiene relazioni commerciali, nonché le autorità giudiziarie di questi ultimi, hanno espresso, direttamente o indirettamente, un apprezzamento per gli sforzi fatti nel 2016(5).
L’esempio più chiaro del paradigm shift operato dal Paese è offerto dal dialogo transatlantico in materia di anticorruzione, ad oggi intenso e fruttuoso, dopo anni di chiara inimicizia. Fino al 2016, tra la Francia e gli Stati Uniti intercorreva un evidente antagonismo, espresso sul piano giudiziario: secondo la Francia, l’applicazione operata dalle autorità statunitensi dello FCPA era il frutto di un’interpretazione eccessiva, per non dire esuberante, dei criteri di extraterritorialità in essa previsti; secondo gli Stati Uniti, gli sforzi compiuti dal Paese in materia di repressione di atti di corruzione di pubblici ufficiali stranieri erano lacunari ed insufficienti rispetto agli standard OCSE, constatazione non isolata, ma confermata dall’OCSE stessa. Nel 2010 e negli anni immediatamente successivi, numerose imprese francesi, di dimensioni importanti e operanti in settori strategici(6), sono state condannate da autorità giudiziarie statunitensi al pagamento di somme importanti, spesso all’esito di procedure alternative al processo penale come i Deferred Prosecution Agreements (DPAs). All’epoca il Paese(7) aveva subito le azioni giudiziarie intentate contro i gioielli del suo tessuto industriale come un’aggressione(8) ed un’ingerenza: gli Stati Uniti si sostituivano alla Francia nel reprimere comportamenti contrari alla Convenzione OCSE che le autorità francesi ignoravano. Va detto, infatti, che sino al 2016, nessuna impresa francese era stata condannata in via definitiva per corruzione di pubblico ufficiale straniero. Sia detto altresì che la tesi della ‘sostituzione’ delle autorità statunitensi a quelle francesi, in ragione dell’inazione di queste ultime, è stata confermata dalle prime(9).
Dopo il ‘salto’ operato nel 2016, la relazione tra i due Paesi è passata da un evidente antagonismo ad una cooperazione quotidiana e proficua, che si declina in un dialogo, scambio di informazioni e coordinamento tra le autorità che, nei due Paesi, sono responsabili della lotta contro la corruzione. Caso paradigmatico, nonché momento di investitura della Francia al rango di Paese che ha saputo fare dell’anticorruzione una priorità nell’agenda di politiche pubbliche, la firma di tre accordi giudiziari(10) tra le autorità statunitensi, britanniche e francesi e la società aeronautica Airbus, a risoluzione di un caso di corruzione di pubblici ufficiali stranieri su grande scala (Cina, Taiwan, Corea del Sud, Arabia Saudita, Russia, Colombia) e di lunga durata. La rinnovata percezione come Paese modello è emersa in due circostanze: in primo luogo, nella ripartizione della pena pecuniaria totale sopportata da Airbus ed ingentissima – pari a 3,6 miliardi di euro – la quota più importante, circa 2 miliardi di euro, è stata ‘attribuita’ alla Francia(11); in secondo luogo, l’autorità capofila nel coordinamento delle attività investigative e di condivisione delle informazioni è stata il Parquet National Financier(12), il cui ruolo essenziale è stato riconosciuto dagli omologhi statunitense e britannico.
Ad oggi, i progressi in materia di lotta contro la Corruzione in Francia sono evidenti ed hanno permesso di ottenere risultati riconosciuti ed apprezzati internamente, dal tessuto produttivo e dalle autorità del Paese, ma anche all’estero.
Nel suo rapporto di fase 4 del 2021, il Gruppo di Lavoro sulla corruzione dell’OCSE si è espresso in termini encomiastici, dicendo che ‘dalla Fase 3, la Francia ha realizzato dei progressi rimarchevoli nella messa in atto dell’infrazione di corruzione di pubblico ufficiale straniero, segnalati dalla moltiplicazione significativa del numero di inchieste aperte e dall’imposizione di sanzioni definitive in 14 casi, tra ottobre 2012 et luglio 2021’.
Nondimeno, la sorpresa alla lettura delle osservazioni dell’OCSE permane, perché il Paese partiva da una situazione particolarmente svantaggiata, caratterizzata da una profonda debolezza e da una certa timidezza nelle azioni di lotta contro la corruzione.
Il giudizio espresso dall’OCSE nel 2012 e nel 2014, l’assenza di condanne definitive per corruzione di pubblico ufficiale straniero, l’opinione che del Paese, sulla scorta della valutazione dell’OCSE, si erano fatte altre organizzazioni internazionali, e la situazione di svantaggio percepita dalle imprese francesi erano, in sintesi, gli elementi caratterizzanti il panorama in materia di lotta contro la corruzione precedente l’adozione della legge Sapin II. Con le parole dell’OCSE, nel rapporto del 2014: ‘Malgrado un volume di procedure in corso più importante, la messa in atto dell’infrazione di corruzione di pubblico ufficiale straniero resta ben al di qua delle attese formulate dal Gruppo di lavoro sulla corruzione in fase 3 rispetto tanto al peso economico della Francia che all’esposizione delle sue imprese al rischio di corruzione transnazionale.’
Di qui, e con il rapporto OCSE del 2014 come proverbiale ‘goccia che fece debordare il vaso’, l’iniziativa del governo di agire in materia attraverso una riforma, tradottasi nell’adozione della legge pubblicata il 9 dicembre 2016(13). Il percorso legislativo è stato relativamente breve: testo presentato in Consiglio dei Ministri il 30 marzo 2016, adottato l’8 novembre 2016 dal Parlamento, in seguito ad un dibattito sereno e costruttivo.
Ma perché l’appellativo ‘Sapin II’? Il titolo della legge è, in realtà, Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique(14). Non solo l’appellativo ha prevalso sul titolo ufficiale, ma una componente, la lutte contre corruption, come in una sineddoche, è venuta a rappresentare il tutto: la legge Sapin II è infatti considerata come la legge anticorruzione francese, nonostante soltanto soltanto 33 dei suoi 169 articoli siano consacrati al tema della lotta contro la corruzione. In quanto legge di fine mandato (il mandato presidenziale di François Hollande veniva a conclusione nella primavera del 2017), il testo in esame è stato l’occasione per approvare altresì disposizioni in materie diverse dalla lotta contro la corruzione.
‘Sapin II’ fa dedurre che ci sia stato un precedente ‘Sapin I’. La legge ‘Sapin I’, o loi Sapin, come veniva chiamata prima dell’adozione della seconda legge Sapin, data del 1993. Le due leggi sono eponime, hanno preso il nome di Michel Sapin(15), ministro dell’economia e delle finanze al momento dell’adozione dei due testi, che il ministro ha fortemente voluto e sostenuto per moralizzare la vita politica e farla aderire ad esigenze di carattere etico. La legge Sapin I, del 29 gennaio 1993, utilizzava lo strumento della regolazione di cinque settori: il finanziamento delle campagne elettorali e dei partiti politici, la pubblicità, lo sviluppo di grandi centri commerciali (urbanismo commerciale), le delegazioni di servizio pubblico ed i bandi di gara pubblici.
Della legge Sapin II si era detto che l’obiettivo era la ‘proclamazione di una Repubblica esemplare che portasse la legislazione francese al livello delle migliori norme europee ed internazionali nell’azione contro la corruzione, e contribui[sse] ad un’immagine positiva della Francia all’internazionale’.(16)
Le due leggi, portate dallo stesso ministro, aventi un obiettivo comune, non sono state precedute dalle medesime attese, né accolte con le medesime reazioni. Se nel 1993 la prima legge Sapin I aveva suscitato reazioni sdegnate e critiche, in particolare nei confronti di chi ne aveva preso l’iniziativa e la responsabilità fino a portarne il nome, con una particolare opposizione proveniente dal settore della pubblicità, le cui pratiche opache venivano ed essere chiaramente vietate, tredici anni dopo, nel 2016, le imprese francesi, attraverso i loro corpi intermedi di rappresentanza, non solo sostenevano le misure adottate, ma le richiedevano, sentendosi minacciate dalla reputazione del Paese, particolarmente negativa in materia di lotta contro la corruzione internazionale. Ancora oggi sembra controintuitivo che il tessuto produttivo abbia potuto chiedere più regolazione, ma la storia ha dimostrato che le richieste dal mondo dell’impresa e le risposte fornite dal legislatore sono state all’origine di una ‘rivoluzione’ benefica, a più titoli, per il Paese.
to be continued 1/3
Intervento di:
Valentina LANA, Senior Manager in Compliance, Docente a Sciences Po, Marshall Memorial Fellow, Avvocato
Michel SAPIN, Avvocato, Docente a Sciences Po, Ex Ministro francese dell’Economia e delle Finanze, Autore della Legge Anticorruzione “Sapin II”
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) L’OCSE dispone di un Gruppo di lavoro sulla corruzione che esamina il rispetto della Convenzione OCSE contre la corruzione di pubblici ufficiali stranieri da parte dei 46 Paesi che ne sono parte (38 Paesi membri dell’OCSE, 8 Paesi terzi). L’esame si svolge in quattro fasi, ciascuna della quali ha un obiettivo diverso di analisi del tessuto giuridico e pratico di lotta contro la corruzione e termina con la pubblicazione di un rapporto. Quest’ultimo costituisce una risorsa preziosa di analisi dettagliata e sintesi critica del quadro giuridico di un Paese in materia di lotta contro la corruzione.
(2) Il sistema OCSE garantisce una ‘equivalenza funzionale’ che si fonda sulla definizione di obiettivi comuni da raggiungere e di indicazioni generali, abdicando al principio di one size fits all (regole di dettaglio uguali per tutte le parti) e lasciando ad ogni Paese la latitudine necessaria per arrivare a risultati omogenei. V. N. Bonucci, A. Mignon Colombet, Vers une gouvernance plurielle : l’équivalence fonctionnelle dans la lutte contre la corruption transnationale, in La Revue Européenne du Droit, 2021/1 (N° 2), pp. 30-35.
(3) OECD, Mise en œuvre de la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption, Rapport de Phase 4 France (English), 2021 (3 marzo 2024).
(4) Si pensi alla Banca Mondiale.
(5) Per una valutazione ‘interna’ della legge e dei suoi effetti v. Assemblée Nationale, Rapport d’information n° 4325 sur l’évaluation de l’impact de la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite « loi Sapin 2 », luglio 2021, presentato dai deputati R. Gauvain et O. Marleix. Questo rapporto è stato all’origine di una proposta di legge (4586 del 2021) visant à renforcer la lutte contre la corruption (con l’obiettivo di rafforzare la lotta contro la corruzione) che non ha fatto l’oggetto di adozione e che prevedeva il trasferimento di parte delle competenze dell’AFA alla HATVP (Haute Autorité pour la transparence de la vie publique), delle disposizioni sulla giustizia negoziata, l’eliminazione del requisito della sede sociale della società madre in Francia per l’applicazione dell’articolo 17 della legge alle piccole filiali in Francia di grandi gruppi stranieri quando la società madre superasse le soglie, un inasprimento degli obblighi che pesano sui rappresentanti di interessi.
(6) Qualche esempio: Alcatel-Lucent, Technip, Total, Alstom.
(7) Sia qui permessa una nota di sottile ironia venendo da chi ha servito il Paese e chi ne è stato adottato e ne ha fatto il suo luogo di residenza: questa ingerenza subita è stata tanto più sgradevole se si pensa allo stereotipo della Francia come Paese marcato da un acuto chauvinismo.
(8) L’espressione ‘guerra commerciale’ è stata impiegata per descrivere il quadro diplomatico e giudiziario dell’epoca.
(9) Restano celebri ed emblematiche le parole pronunciate da un rappresentante del Department of Justice in occasione di un incontro con il ministro francese dell’economia e delle finanze: ‘You don’t do the job, so I do it’.
(10) Un Deferred Prosecution Agreement negli Stati Uniti, un Deferred Prosecution Agreement nel Regno Unito ed una Convention Judiciaire d’Intérêt Public in Francia.
(11) Sebbene le sanzioni restino autonome ed emananti da diverse autorità nazionali, l’ammontare totale e la parte spettante ad ogni Paese hanno fatto oggetto di un accordo intervenuto tra i tre Paesi, che ha contribuito ed evitare un bis in idem. La Francia ha percepito oltre 2 miliardi di euro, il Regno Unito 983 milioni di euro, gli Stati Uniti 525 milioni di euro.
(12) Procura Nazionale Finanziaria, una procura specializzata in criminalità finanziaria creata nel 2014.
(13) La data non è casuale: il 9 dicembre è la giornata internazionale di lotta contro la corruzione delle Nazioni Unite per ricordare il 9 dicembre 2003, data dell’apertura alla firma della Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, o Convenzione di Merida. Nel dicembre 2023 il ventennale della Convenzione è stato celebrato ad Atlanta nell’ambito della COSP (Conference of State Parties) ospitata dagli Stati Uniti.
(14) Legge n° 2016-1691 relativa alla trasparenza, alla lotta contro la corruzione ed alla modernizzazione della vita economica.
(15) Michel Sapin, esponente del Partito Socialista francese, è stato più volte ministro in governi diversi: ministro delegato alla giustizia, una prima volta ministro dell’economia e delle finanze (adozione della legge Sapin I), ministro della funzione pubblica e della riforma dello Stato, e, durante l’integralità del mandato del Presidente François Hollande (2012 – 2017), ministro del lavoro, dell’impiego, della formazione professionale e del dialogo sociale, ministro delle finanze e dei conti pubblici, una seconda volta ministro dell’economia e delle finanze (adozione della legge Sapin II). Oltre ad aver ricoperto altre cariche locali (élu local), Michel Sapin è stato per lungo tempo sindaco del comune di Argenton-sur-Creuse, nella regione Centre-Val de Loire.
(16) Proclamer une République exemplaire en portant la législation française aux meilleures normes européennes et internationales dans l’action contre la corruption, et contribuer à une image positive de la France à l’international’.
