di Francesco Domenico ATTISANO
Oltre all’adeguamento obbligatorio e cogente, opportunità per le organizzazioni pubbliche
Le novità normative degli ultimi dieci anni, in tema di semplificazione, contrasto alla corruzione, trasparenza, efficienza e contenimento costi, performance, privacy, sempre di più impongono alle amministrazioni pubbliche di implementare sistemi di pianificazione – organizzazione e programmazione – gestione – monitoraggio – controllo – valutazione ad hoc, su misura e non più standardizzati.
Partendo da questa imprescindibile esigenza, l’articolo, senza alcuna pretesa di esaustività, affronta sinteticamente due delle tematiche maggiormente correlate fra di loro e affrontate dal legislatore e dalle autorità di vigilanza, che impattano sensibilmente sulle organizzazioni pubbliche, ovvero l’anticorruzione e la performance; a margine sono riportate delle osservazioni per indurre a degli spunti di riflessione.
La legge anticorruzione(1) prevede che l‘organo di indirizzo di ciascuna Pubblica Amministrazione definisca gli obiettivi strategici, in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza, quale contenuto imprescindibile sia dei documenti di pianificazione strategica e programmazione gestionale che del Piano triennale della prevenzione della corruzione e della trasparenza (di seguito P.T.P.C.T.).
L’ANAC, con il Piano Nazionale Anticorruzione (PNA 2019), richiede che l’organo di indirizzo assuma un ruolo proattivo nella definizione delle strategie di gestione del rischio corruttivo, indicando gli obiettivi strategici su cui intervenire e, successivamente, approvando il P.T.P.C.T.
Sempre la Legge 190 (l’art. 1 co. 8 bis, novellato dal D.Lgs. n. 97/2016(2)) sottolinea la necessità che l’Organismo indipendente di valutazione (OIV) verifichi la coerenza tra gli obiettivi previsti nel P.T.P.C.T. e quelli indicati nel Piano della performance (P.P.), valutando altresì l’adeguatezza dei relativi indicatori.
Pertanto, la legge è chiara, non ci possono essere dubbi interpretativi: “Anticorruzione e Performance pubblica sono componenti di un sistema unico, dello stesso corpo”
Partendo da questi due indispensabili elementi:
- Il P.T.P.C.T. è il documento per l’individuazione delle misure che l’organizzazione adotta o intende adottare per prevenire in senso lato il rischio di corruzione (infatti si parla in generale di mala administration); ovvero è lo strumento organizzativo finalizzato a raggiungere il complesso disegno normativo in tema di anticorruzione, trasparenza e integrità, con la funzione di indirizzare all’interno di ogni amministrazione pubblica i valori interconnessi di etica, integrità e accountability.
- Il P.P. è il documento programmatico triennale in cui, coerentemente con le risorse assegnate, sono esplicitati gli obiettivi strategici, direzionali (ovvero del top management pubblico), gli indicatori per la misurazione del raggiungimento degli obiettivi, i risultati attesi / target dell’organizzazione; proprio su quest’ultimi si basa la misurazione, la valutazione e la rendicontazione della performance dell’amministrazione.
Risulta indispensabile uno sviluppo coordinato e sinergico della pianificazione dei processi e delle attività dell’organizzazione pubblica in ordine alla performance e all’anticorruzione, anche alla luce della pianificazione economico-finanziaria.
A conferma di ciò, l’ANAC nell’ultimo PNA 2019(3) ha addirittura rimarcato tale concetto: “Al fine di realizzare un’efficace strategia di prevenzione del rischio di corruzione è, infatti, necessario che i P.T.P.C.T. siano coordinati rispetto al contenuto di tutti gli altri strumenti di programmazione presenti nell’amministrazione”.
MA NELLA PRATICA, COSA BISOGNA FARE? COME SI PROCEDE?
Sicuramente, al fine di facilitare l’implementazione di un chiaro programma di iniziative anticorruzione ben definite, di effettiva misurazione e adeguato monitoraggio e controllo, risulta necessario che le azioni e le misure di prevenzione della corruzione siano traslate, per quanto possibile, in obiettivi organizzativi. Solo in tal modo, si può creare un effettivo collegamento al Piano della performance, con una conseguente correlazione diretta degli obiettivi strategici relativi all’anticorruzione e trasparenza con gli obiettivi di performance organizzativa e individuale (in particolare della dirigenza pubblica).
È dunque obbligatorio, così come conferma l’ANAC nel Piano Nazionale Anticorruzione 2019: “un coordinamento tra il P.T.P.C.T. e gli strumenti già vigenti per il controllo nell’amministrazione nonché quelli individuati dal d.lgs. 150/2009”; in pratica, rispetto al Sistema di misurazione e valutazione della performance (art. 7 del d.lgs. 150/2009)(4), al Piano delle Performance (art. 10 del d.lgs. 150/2009) e alla Relazione annuale sulla performance (art. 10 del d.lgs. 150/2009).
Infatti, per orientare l’organizzazione pubblica verso un miglioramento della performance, dal punto di vista della cultura organizzativa, della legalità e dell’accountability, bisogna attivare delle iniziative specifiche volte al potenziamento degli interventi di gestione del rischio corruttivo e di incremento della trasparenza verso la collettività.
In particolare, le attività svolte dall’organizzazione pubblica per la redazione, l’implementazione e la realizzazione del P.T.P.C.T. vanno inserite, così come conferma l’ANAC, sotto forma di obiettivi nel Piano della Performance, sotto la duplice forma di obiettivi di performance organizzativa (art. 8 del d.lgs. 150/2009 novellato dal D.Lgs n.74/2017)(5) e di performance individuale (art. 9 del d.lgs. 150/2009 novellato dal D.Lgs n.74/2017).
Occorre, a questo punto rammentare che gli obiettivi delle strutture/ dipartimenti/ direzioni/ funzioni (performance organizzativa) e gli obiettivi individuali del manager pubblico e/o dei funzionari ed in genere dei dipendenti sono differenti.
Riprendendo le definizioni delle Linee guida(6) del Dipartimento della Funzione Pubblica:
- “Gli obiettivi di performance organizzativa rappresentano i “traguardi” che la struttura/ufficio deve raggiungere nel suo complesso e al perseguimento dei quali tutti (dirigenti e personale) sono chiamati a contribuire;
- Gli obiettivi individuali, invece, sono obiettivi assegnati specificamente al dirigente o al dipendente, il quale è l’unico soggetto chiamato a risponderne: essi possono essere collegati agli obiettivi della struttura (andando, ad esempio, ad enucleare il contributo specifico richiesto al singolo), ma possono anche fare riferimento ad attività di esclusiva responsabilità del dirigente/dipendente e non collegate a quelle della struttura (es. incarichi ad personam)”.
Quindi, per quanto riguarda la performance organizzativa (vedasi art.8 del D.Lgs 150/2009), le amministrazioni devono inserire nei piani delle performance obiettivi, soggetti a valutazione, correlati all’attuazione dei piani e delle misure di prevenzione della corruzione, misurando l’effettivo grado di attuazione degli stessi, nel rispetto delle fasi e delle tempistiche prefissate; prevedere obiettivi correlati all’incremento delle relazioni (dal punto vista quantitativo e qualitativo) con gli stakeholders di riferimento (cittadini, utenti e i destinatari dei servizi), anche mediante lo sviluppo di forme di partecipazione, collaborazione e ricerca di feedback strutturati sui servizi erogati.
Esempi tipici sono:
- la Revisione della mappatura dei processi dell’amministrazione;
- l’aggiornamento o approfondimento dell’analisi del rischio corruzione in conformità al PNA 2019;
- l’elaborazione e implementazione di conseguenti misure di prevenzione della corruzione;
- la verifica dell’attuazione delle misure di mitigazione dei rischi corruttivi;
- il rispetto dal punto di vista formale e di tempistiche delle norme sulla trasparenza amministrativa con le correlate comunicazioni e pubblicazioni di dati e informazioni;
- l’evoluzione dei sistemi informativi a supporto mappatura dei processi e la valutazione del rischio corruttivo;
- l’introduzione e la messa a regime di sistemi di reporting e strumenti di supporto alle funzioni di programmazione in capo al management;
- il potenziamento delle azioni di formazione destinate al personale, specie per il personale coinvolto nei processi maggiormente a rischio;
- la promozione della trasparenza e dell’accountability;
- l’evoluzione della “Sezione Amministrazione Trasparente” del sito istituzionale di riferimento;
- lo sviluppo di un sistema di rilevazione del grado di soddisfazione degli utenti interni e dei cittadini (attraverso analisi di benessere e customer satisfaction).
Per quanto concerne la performance individuale (art. 9 del D.lgs 150/2009), le organizzazioni pubbliche devono attribuire degli obiettivi al RPCT, ai dirigenti apicali in base alle attività che svolgono per prevenire il rischio corruttivo (secondo quanto previsto dal d.lgs. 165/2001(7)), ai referenti del responsabile della corruzione, qualora siano individuati tra il personale con qualifica dirigenziale. Esempio tipico è il rispetto sistematico delle azioni previste e necessarie per garantirne la conformità alle norme in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza.
Poiché la dirigenza apicale e il management pubblico svolgono un ruolo molto importante, essendogli richiesto un significativo contributo nell’effettiva adozione del piano anticorruzione, per rafforzare il collegamento e la reale integrazione tra i due piani, sarebbe opportuno incrementare l’incidenza percentuale (ovvero il peso), sulla performance organizzativa, degli obiettivi soggetti a valutazione previsti negli stessi.
Dalle risultanze del conseguimento degli obiettivi di performance correlati al P.T.P.C.T. (e dunque dall’esito della valutazione delle performance organizzativa ed individuale in tema di anticorruzione e trasparenza), necessiterà dare conto nella Relazione delle performance dell’amministrazione. Il Responsabile della Prevenzione Corruzione e trasparenza, sulla base dei risultati emersi nella Relazione delle performance, dovrà attivarsi:
- al fine di effettuare un’analisi per comprendere i fattori/ le motivazioni e le cause sottostanti gli eventuali scostamenti rispetto ai target prefissati;
- definire delle misure correttive, in coordinamento con il management e con i suoi referenti;
- inserire iniziative di prevenzione e definire misure correttive da implementare e/o migliorare il P.T.P.C.T.
Probabilmente rispettando la normativa e seguendo le indicazioni metodologiche dell’ANAC e del Dipartimento della Funzione Pubblica si riuscirà a raccordare i due piani; ma attenzione, c’è sempre un rischio in ogni attività che venga svolta…
Si ritiene che il P.T.P.C.T. e il Piano Performance siano, senza ombra di dubbio, ottimi strumenti organizzativi e manageriali pubblici per indirizzare, veicolare e spingere l’organizzazione verso il raggiungimento degli obiettivi di performance e di contrasto alla corruzione, ma senza l’engagement del personale tutti gli sforzi profusi possono rischiare di rimanere solo terabyte sui pc o ancora peggio tomi di carta da riciclare.
È fondamentale, infatti, una compartecipazione di azioni consapevoli e positive di tutti i dipendenti (sia nella dimensione organizzativa di struttura/ team/ gruppi di lavoro che in quella personale- individuale) sia per la realizzazione delle attività che per i controlli, con la definizione di chiari obiettivi, idonei indicatori per misurare, target sfidanti ma raggiungibili, tempistiche realistiche e risorse adeguate.
Alla luce di ciò, presupposto essenziale per incoraggiare e favorire un reale allineamento ed integrazione tra i due piani (anticorruzione e performance) è la cultura e il contributo operativo delle persone. A parere di chi scrive, risulta indispensabile agire sui comportamenti organizzativi e professionali delle persone, in ottica di efficienza, efficacia e trasparenza dell’amministrazione, in quanto la finalità ultima è l’incremento del livello di benessere degli stakeholders, quest’ultimi intesi come la collettività di riferimento dell’organizzazione amministrativa diretta e/o indiretta.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) Legge 190/2012 – Prevenzione e repressione della corruzione e dell’illegalità nella PA
(2) D.Lgs n. 97/2016 – Prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza
(3) Delibera 1064 del 13 novembre 2019, PNA 2019 – ANAC
(4) D.Lgs n. 150/2009 – Efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni
(5) D.Lgs n. 74/2017 – Modifiche D.Lgs n. 150/2009
(7) L’art. 16 comma 1, lett. l-bis), l-ter), l-quater del d.lgs. 165/2001 dispone, infatti, che essi:
«co. 1-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti.
co. 1-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo.
co. 1-quater) provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva».
