di Sandro SEVERONI
La centralità dell’accordo generale sulle tariffe ed il commercio (GATT) per quanto riguarda il libero scambio su scala mondiale ed il ruolo dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO) nel regolamentare il commercio internazionale, sono stati trattati in precedenza(1).
Si è anche voluto sottolineare che in ogni epoca storica, al libero scambio si contrappongono forme di protezionismo, essenzialmente dovute all’importanza e strategicità di talune produzioni, sia agricole che industriali.
In particolare, a valle del secondo conflitto mondiale e dei periodi della guerra fredda e del suo post, gli sforzi della comunità internazionale si sono concentrati nel dare concretezza a trattati e regimi multilaterali destinati a limitare e controllare la diffusione di armi e materiali, nucleari in primis, di cui si tratterà di seguito.
1.1 Il Trattato di Non-Proliferazione (NPT)
In questo quadro, il Trattato di Non-Proliferazione (Non-Proliferation Treaty – NPT) rappresenta, a tutt’oggi e nonostante la situazione storica contingente, l’unico strumento di portata globale in materia di disarmo e non-proliferazione nucleare.
Il trattato NPT è entrato in vigore nel 1970 per una durata iniziale di 25 anni, è stato quindi esteso a tempo indefinito nel 1995, annoverando tra i suoi partecipanti 191 Paesi, inclusi i cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza (Stati Uniti, Federazione Russa, Repubblica Popolare Cinese, Francia e Regno Unito), dotati di armi nucleari.
Esso si fonda su un compromesso: in cambio della rinuncia ad esercitare l’opzione nucleare militare, le cinque potenze atomiche ‘ufficiali’ hanno promesso di impegnarsi per il disarmo e di offrire cooperazione nel settore nucleare civile (primo pilastro NPT: disarmo).
Il Trattato impone agli Stati in possesso di armamenti nucleari, di impegnarsi a non cedere a terzi materiale fissile e tecnologia nucleare, mentre gli Stati non-nucleari, viceversa, sono tenuti a non procurare, o sviluppare, armi di distruzione di massa (secondo pilastro NPT: non proliferazione).
Inoltre, il trasferimento di materiale e tecnologie nucleari utilizzabili per scopi pacifici deve avvenire sotto lo stretto controllo dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica (International Atomic Energy Agency – IAEA) (terzo pilastro NPT: usi pacifici dell’energia nucleare).
Ogni cinque anni una Conferenza di Riesame (Review Conference – RevCon), che si tiene all’ONU a New York, verifica lo stato di attuazione dell’NPT e valuta i progressi effettuati nell’ambito dei suoi tre pilastri.
Il Piano d’azione della Review Conference NPT del 2010, conteneva invece 64 raccomandazioni per il concreto avanzamento degli obiettivi dell’NPT, con particolare enfasi sulle disposizioni relative al disarmo, che includono misure sulla riduzione e totale eliminazione degli arsenali atomici; sulle garanzie di non-utilizzazione di armi nucleari contro Paesi che non ne siano possessori; sui test nucleari e sulla gestione del materiale fissile.
L’ultima RevCon tenutasi nel 2015 non ha dato esiti sostanziali, mentre si è tenuta nell’agosto del 2022 la X Conferenza di Riesame, in luogo di quella prevista per il 2020, rinviata a causa della pandemia da COVID-19.
Questa Conferenza è giunta peraltro in un momento storicamente critico riguardo la sicurezza globale: la Federazione Russa ha ripetutamente minacciato l’uso del nucleare in relazione alla sua guerra in Ucraina, la Repubblica Popolare Cinese ha iniziato un’espansione senza precedenti del suo arsenale nucleare, gli Stati Uniti hanno pianificato di modernizzare le proprie forze nucleari, la Corea del Nord continua ad effettuare test nucleari e il fallimento del Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) potrebbe presumibilmente portare l’Iran ad arricchire l’uranio di cui avrà bisogno per una sua arma atomica.
1.1.1 I regimi multilaterali: l’Accordo di Wassenaar (WA)
L’Accordo di Wassenaar (Wassenaar Arrangement – WA) è stato istituito nell’omonima località dei Paesi Bassi nel Dicembre del 1995, a seguito dello scioglimento nel 1994 del Comitato di Coordinamento per l’Esportazione Multilaterale dei Controlli alle Esportazioni (Coordinating Committee for Multilateral Export Controls – COCOM), fondato nel 1949 su iniziativa statunitense agli albori della Guerra Fredda e gli obiettivi del quale erano percepiti ormai come obsoleti a valle della dissoluzione del regime sovietico.
La WA non è un’organizzazione internazionale ma uno strumento politicamente vincolante che ha l’obiettivo di integrare e rafforzare gli accordi internazionali esistenti sui controlli del commercio di armi convenzionali e di distruzione di massa, quali il Trattato di Non Proliferazione (NPT), attraverso l’impegno degli Stati partecipanti all’applicazione dei controlli alle esportazioni di specifici prodotti riportati nell’Elenco dei beni e tecnologie a duplice uso e nell’Elenco dei materiali d’armamento, definiti e periodicamente aggiornati in seno al WA stesso, con l’obiettivo di impedire trasferimenti o ri-trasferimenti non autorizzati di tali prodotti.
Per aiutare a sviluppare una comprensione comune dei rischi di trasferimento, è previsto che gli Stati partecipanti si scambino regolarmente informazioni di natura sia generale che specifica, segnalando semestralmente (o con tempi più ridotti, qualora opportuno) i loro trasferimenti (o dinieghi ai trasferimenti) di armi o di beni e tecnologie a duplice uso, verso destinazioni estranee all’accordo.
Nell’adempiere agli scopi dell’Accordo come sopra descritti, gli Stati partecipanti hanno, tra l’altro, concordato una serie di linee guida, elementi e procedure come base per il processo decisionale in applicazione delle proprie legislazioni e politiche nazionali.
Purtuttavia, la decisione di trasferire o negare il trasferimento di qualsiasi prodotto, rimane a totale discrezione ed esclusiva responsabilità di ciascun Stato partecipante al WA.
1.2 La Risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU n. 1540 (2004)
L’emersione di una complessa rete di contrabbando nucleare agli inizi del 2004 e che prosperava negli anni ’80 e ’90 del secolo scorso grazie ad intermediari e imprese in oltre 20 paesi, dette concretezza all’idea che un soggetto, non statale, potesse procurare e vendere, “chiavi in mano”, interi programmi di armamento nucleare.
Dall’esigenza di un maggiore e più efficace controllo e prevenzione della proliferazione e diffusione delle armi di distruzione di massa, quale minaccia per la pace e la sicurezza globale percepita come reale e imminente, nasce la Risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (United Nations Security Council Resolution – UNSCR) n. 1540 del 28 aprile 2004, che rappresenta la massima espressione in ambito internazionale delle misure normative repressive, indirizzata al contrasto alla proliferazione e diffusione di armi di distruzione di massa, nonché strumento direttamente vincolante nei confronti degli Stati membri.
La UNSCR 1540 (2004), agendo ai sensi del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite dispone, quasi alla stregua di un legislatore nazionale, che gli Stati si astengano dal fornire supporto a carattere tecnico, finanziario e adottino norme affinché siano proibite ai non State-actors l’esercizio di attività connesse allo sviluppo, produzione, detenzione, trasporto o uso delle armi di distruzione di massa, in particolare per scopi di terrorismo, nonché mettano in atto misure efficaci di controllo alla proliferazione di tali armi ed anche alle esportazioni di materiali impiegati per tali fini.
È da evidenziare l’influenza della UNSCR 1540 (2004) sulla normativa di controllo alle esportazioni di prodotti a duplice uso dell’Unione europea, la quale, in considerazione delle disposizioni della Risoluzione, dal 2009 ha esteso gli obblighi anche ad altre attività connesse alle esportazioni, inclusa l’intermediazione.
2. Accenni alla normativa di controllo euro-unitaria
L’Unione europea pone continua attenzione sui temi della stabilità internazionale, anche attraverso azioni orientate alla definizione e attuazione di un regime normativo comune per il controllo dei trasferimenti di prodotti potenzialmente in grado di costituire una minaccia alla pace e alla sicurezza, sia unionale che extra-unionale.
In considerazione di tale impostazione e concordemente con le iniziative promosse dalle Nazioni Unite ed altre organizzazioni multilaterali, quali ad esempio l’OECD/OCSE, gli indirizzi politici della UE sono diretti verso il sostegno al contrasto alla non proliferazione delle armi di distruzione di massa, attraverso la definizione di un regime normativo condiviso, volto ad un attento controllo delle esportazioni di specifici prodotti, al fine di prevenire i rischi connessi a fenomeni di particolare pericolosità quali la diffusione incontrollata di armamenti o il terrorismo internazionale.
Nel 2016, momento in cui il Parlamento europeo e il Consiglio hanno esaminato la proposta legislativa della Commissione a considerare i rapidi e continui sviluppi geopolitici, scientifici, tecnologici ed economici e all’emergere di nuove minacce alla sicurezza e alla stabilità internazionale e di gravi violazioni dei diritti umani, con lo scopo di coniugare le esigenze delle comuni politiche commerciale ed estera e di sicurezza, ha avuto inizio l’iter di revisione del Regolamento (CE) 428/2009, conclusosi con l’adozione del Regolamento (UE) 2021/821 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 20 maggio 2021 il quale, richiamando la Decisione (PESC) 2019/1560 del Consiglio, istituisce un regime euro-unitario di controllo delle esportazioni, dell’intermediazione, dell’assistenza tecnica, del transito e del trasferimento di prodotti a duplice uso.
Il sistema euro-unitario, sebbene incentrato sulla Politica Commerciale Comune e sul coordinamento interno in materia di Politica Estera e Sicurezza Comune, vede dunque fortemente coinvolti gli Stati membri (e le loro politiche interne), i quali concedono, revocano o sospendono gli atti autorizzativi.
Risulta quindi evidente che l’uniformità auspicata, rischia al contrario di innescare fenomeni di concorrenza anche fra gli stessi Paesi della UE, introducendo distorsioni alla competitività e serie incertezze per gli operatori nazionali.
3. Verso un’evoluzione delle politiche internazionali di controllo?
Per provare a immaginare un futuro di controlli alle esportazioni, è utile prendere spunto dall’attualità, senza però dimenticare una storia che ha visto, in ogni epoca, sussistere forme di controllo, protezione e sanzione sul commercio di specifici beni e conoscenza a carattere strategico, definite ed attuate da entità sovrane.
Sebbene gli Stati membri dell’UE mantengano solide prerogative nell’ambito dei controlli nazionali sulle esportazioni, tra cui la concessione di licenze di esportazione dei prodotti dual use e la possibilità di stabilire ulteriori accertamenti sovrani sulle esportazioni, alcuni recenti accordi multilaterali sembrerebbero segnare l’inizio di una nuova tappa nell’evoluzione delle politiche commerciali strategiche.
Appare abbastanza palese che l’Europa si trovi in questo momento ai margini di una disputa tra superpotenze, costantemente costretta a reagire e ad adeguarsi piuttosto che perseguire le proprie iniziative nell’era della sicurezza tecnologica e per questo nella necessità della definizione di una prospettiva strategica comune sull’uso dei controlli sulle esportazioni a fini di politica estera.
È dunque opinione diffusa che l’importanza nelle relazioni internazionali sul trasferimento di prodotti, siano quest’ultimi fisici e quindi oggetto di verifiche doganali, siano essi immateriali come servizi, know-how o software che possono transitare con estrema facilità sui canali virtuali delle telecomunicazioni, continuerà a crescere.
Considerando l’impatto potenziale, ad ogni livello, dei molteplici rischi connessi ai prodotti duali, risulta fondamentale una rinnovata e costante sensibilità e formazione al tema da parte del sistema economico nazionale, a partire dalle autorità competenti, al mondo accademico e associativo di categoria, alle imprese direttamente interessate in complesse e articolate catene di produzione e distribuzione nazionale ed estera, nonché ai singoli professionisti e cittadini.
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Intervento di Sandro SEVERONI – Esperto Senior in Compliance e Governance tecnologica. Coordinatore del Gruppo di Lavoro Commercio Internazionale e Board Member di Assocompliance Responsabile dell’Engineering Performance Management presso Telespazio S.p.A.
Le opinioni espresse e le conclusioni sono attribuibili esclusivamente all’Autore e non impegnano in alcun modo la responsabilità di terze parti
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
N. ACOCELLA. Politica economica e strategie aziendali. Carocci, Roma, 2003.
B. CONFORTI, M. IOVANE. Diritto internazionale. Editoriale Scientifica, Napoli, 2021.
A. NICALI (a cura di G. FAVALE). Storia delle dogane. Ministero delle finanze, Roma, 1997.
D. SALVATORE. Economia internazionale – I Commercio internazionale. Zanichelli, Bologna, 2016.
S. SEVERONI. Le politiche di controllo alle esportazioni in Italia e Unione europea: i prodotti a duplice uso ed i relativi programmi di conformità interna. Roma, 2022.
F. VISMARA. Corso di diritto doganale. Diritto dell’Unione europea e diritto interno. Giappichelli, Torino, 2018.
