Navigare nella UE : Europa Spazio o Europa Super-Stato?

di Massimo BALDUCCI, Christiane COLINET, Giorgio NATALICCHI

Una guida per profittare della UE e orientarsi nel dibattito pro o contro la UE

La UE non è dunque uno Stato, non tanto perché sia una realtà incompiuta quanto perché si è scelto che la UE sia uno spazio di libera circolazione basato su norme e, sopra tutto, valori condivisi. Si tratta, quindi, di una realtà mai prima comparsa nella storia.

Questo articolo fa parte di una serie di 4 articoli.

Leggete qui l’articolo precedente, Link 1/4 – Navigare nella UE: Dai Giudici alla Tavola Rotonda

Leggete qui l’articolo successivo, Link 3/4 – Navigare nella UE: come funziona il meccanismo decisionale UE

Leggete qui l’articolo successivo, Link 4/4 – Navigare nella UE: il ruolo dell’Italia

2. IL MERCATO INTERNO

Che cosa è un mercato interno? È un mercato in cui beni, servizi, capitali e lavoratori possono circolare liberamente senza ostacoli. La realizzazione di un mercato interno richiede che vengano realizzate le seguenti pre-condizioni:

a) Un sistema unico di accreditamento dei beni e servizi di cui è autorizzata la produzione e la commercializzazione; un’auto FIAT realizzata a Torino, prima della realizzazione del mercato interno, doveva “passare i controlli” agli ispettorati competenti dei 28 Stati Membri; oggi basta che i controlli siano stati superati in uno solo degli Stati Membri; questo implica che tutti i 28 Stati Membri devono utilizzare gli stessi standards;

b) La creazione di uno statuto unico di impresa europea; lo statuto unico di impresa europea è stato realizzato in occasione del Trattato di Nizza; prima della realizzazione dello Statuto unico di impresa europea, la FIAT Italia per vendere le sue auto, poniamo, in Francia, doveva costituire una società di diritto francese che avrebbe comperato le auto dalla società di diritto italiano; ora questo non è più necessario, FIAT Italia può aprire le sue filiali direttamente in Francia [Il Regolamento (CE) n. 2157/2001 sullo statuto di società europea prevede un sistema di management a scelta secondo il modello dualistico tedesco (organo di direzione affiancato da un organo di vigilanza) o con un unico organo di amministrazione; la direttiva 2001/86/CE che completa lo statuto di società europea per il coinvolgimento dei lavoratori prevede obbligatoriamente l’informazione e la partecipazione dei lavoratori (può essere di semplice consultazione o di coinvolgimento negli organi amministrativi ). Manca ancora una armonizzazione a livello fiscale e si discute anche di una proposta di società privata europea (SPE) più calibrato sulle necessità delle piccole imprese];

c) L’adozione di una moneta unica per evitare i rischi legati alle fluttuazioni dei tassi di cambio;

d) Una politica forte mirata ad abbattere le barriere nazionali alla concorrenza delle imprese di altri stati membri.

A titolo prettamente esemplificativo, qui sotto sono indicati alcuni provvedimenti della UE per l’implementazione del mercato unico in vari settori del mercato.

Nell’ambito della delicata riforma del sistema finanziario Europeo, la Direttiva 2010/78/UE definiva i poteri dell’Autorità Europea di vigilanza (Autorità bancaria europea), dell’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali) e dell’Autorità europea di vigilanza (Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati). Tra i regolamenti attuativi della Direttiva 2010/78/UE figurano:
- il Regolamento (UE) n. 1092/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativo alla vigilanza macro prudenziale del sistema finanziario nell’Unione europea e che istituisce il Comitato europeo per il rischio sistemico;
- il Regolamento (UE) n. 1096/2010 del Consiglio, del 17 novembre 2010, che conferisce alla Banca Centrale Europea compiti specifici riguardanti il funzionamento del Comitato europeo per il rischio sistemico (GU L 331 del 15.12.2010, pagg. 162-164). In seguito, la Direttiva 2010/78/UE verrà sostituita dalla Direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE.

Nell’ambito del riconoscimento delle qualifiche professionali, portiamo come esempio: la Direttiva (UE) 2017/2397 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2017, (in vigore) relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali nel settore della navigazione interna e che abroga le direttive 91/672/CEE e 96/50/CE del Consiglio.

In un settore simile ma ben più impattante, quello del mercato del lavoro, va qui citato il lavoro fatto per creare il sistema dei profili professionali europei che possa permettere, non solo giuridicamente ma anche praticamente, la libera circolazione dei lavoratori e che si concretizza nello European Qualifications Framework (si veda il sito https://ec.europa.eu/esco/portal/escopedia/ESCO_Maintenance_Committee); il problema della disoccupazione è destinato ad avere una ben diversa configurazione una volta che lo European Qualification Framework sarà andato oltre la libera circolazione dei lavoratori per creare un vero mercato interno del lavoro.

Nell’ambito delle telecomunicazioni il documento (pre-legislativo) che ha dato inizio alla attuale Agenda Digitale Europea per il completamento del Mercato Unico Digitale per l’Europa è: Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: A Digital Single Market Strategy for Europe. (COM/2015/0192 final). Un atto legislativo centrale per la sicurezza delle reti e dei sistemi informativi in Europa: Direttiva (UE) 2016/1148 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2016, recante misure per un livello comune elevato di sicurezza delle reti e dei sistemi informativi nell’Unione (in vigore); un documento (pre-legislativo) per contrastare il geo–blocking, come, ad esempio, la deviazione automatica di una data ricerca online da Google.com (globale) a Google.it (locale): European Commission, Brussels 25.5.2016, COM(2016) 289 final 2016/0152 (COD). Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on addressing geo-blocking and other forms of discrimination based on customers’ nationality, place of residence or place of establishment within the internal market and amending Regulation (EC) No 2006/2004 and Directive 2009/22/EC (text with EEA relevance).

Nell’ambito dei trasporti ferroviari si veda un atto che cerca di eliminare le ancora esistenti barriere tecniche nazionali nei trasporti ferroviari, Direttiva (UE) 2016/797 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2016, relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario dell’Unione europea (testo rilevante ai fini del SEE) (in vigore).

Nell’ambito della farmaceutica il progressivo affermarsi di una farmacopea unica europea che porterà ad un rapporto produttori/acquirente tale da ridurre pesantemente il potere contrattuale dei produttori.

Vanno poi ricordate la varie agenzie EU tra cui ricordiamo: lo European Patent Office, l’Agenzia Spaziale Europea (rammentiamo qui il progetto GALILEO), l’Agenzia per la Sicurezza Alimentare, il CEDEFOP (l’Agenzia per la Formazione Professionale).

3. EUROPA SPAZIO O EUROPA SUPER-STATO?

La UE, quindi, è un potere di creare standards tecnici relativi a quello che si può commercializzare. Oggi se una autovettura è accreditata in Italia essa può essere commercializzata in tutti i 28 Stati Membri senza bisogno di ulteriori autorizzazioni. Al punto che il Financial Times ha segnalato già da tempo che la UE attira tutti i principali uffici di lobbying americani perché gli standards della UE diventano gli standards per il mondo intero [After Brexit: 759 treaties to renegotiate].

Questo per due motivi:

(a) perché la UE è il più vasto e più ricco mercato del mondo e

(b) perché gli standards della UE non sono decisi autonomamente dalle grandi imprese ma sono il frutto di un lungo processo di mediazione e negoziazione tra i vari stakeholders (si veda il successivo punto 4 sul meccanismo decisionale UE) e, quindi, sembrano offrire più garanzie collettive di standards che rispondano a criteri esclusivamente imprenditoriali.

Quando la UE negozia i trattati commerciali con vari Stati (USA, Canada etc.) non si negoziano solo le quantità. Per la prima volta si deve garantire il rispetto dei criteri di qualità dei prodotti e dei servizi di cui si autorizza l’importazione. Va qui segnalato che i negoziati di questi trattati commerciali vengono spesso utilizzati come escamotages per bypassare i vincoli di qualità imposti dagli standards EU. Da questo punto di vista la UE è un potente strumento di difesa dagli impatti più selvaggi della globalizzazione.

La UE non è solo un sistema di standards tecnici ma anche di standards giuridici. Nel trattato di Lisbona viene recepita la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (art. 6.1 del TUE) che riafferma “i diritti derivanti in particolare dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, dalle carte sociali adottate dall’Unione e dal Consiglio d’Europa, nonché dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea e da quella della Corte europea dei diritti dell’uomo». Tale Carta ha un significativo impatto sul livello di “legalità democratica” degli Stati Membri. Basti pensare che il principio del “giusto processo” è dovuto proprio a questa Carta.

Qui non va dimenticato che si è sviluppata tutta una serie di strumenti per la collaborazione giudiziaria, sia in materia civile che penale.

Nel settore della giustizia civile citiamo la lista dei regolamenti europei che riguardano la cooperazione giudiziaria in materia di giustizia civile, in particolare i regolamenti che riguardano il riconoscimento reciproco di sentenze nazionali in vari settori della giustizia civile (materie civili e commerciali, rapporti matrimoniali, mantenimento figli, tutela incapaci, responsabilità genitoriali), in materia di procedure di recupero crediti (titolo europeo per debiti non contestati, procedura semplificata per condanne a pagamento di piccoli crediti, sulla procedura di sequestro conservativo di conti correnti) e in materia di riconoscimento di atti notarili (tra cui il recente regolamento -citato qua sotto- in materia di testamenti).

A monte ci sono anche dei regolamenti su determinati aspetti procedurali, quali le regole in materia di notifica di atti giudiziari per garantire l’effettiva conoscenza della parte straniera citata in un foro di un altro stato membro, le regole sulla determinazione delle competenze territoriali (cioè dei singoli stati membri) a secondo delle materie (a esempio in materia fallimentare il foro del paese in cui è stata prima aperta la procedura fallimentare, il foro del domicilio del consumatore etc.), regole sull’assunzione di prove all’estero, regole in materia di assistenza giudiziaria gratuita e di forme di risoluzione non giudiziaria dei conflitti quali la mediazione.

Rifusione “Bruxelles I” – Regolamento (UE) n. 1215/2012, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale

Decisioni in materia civile e commerciale – Regolamento Bruxelles I – Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale

Riconoscimento reciproco delle misure di protezione – Regolamento (UE) n. 606/2013 del 12 giugno 2013, relativo al riconoscimento reciproco delle misure di protezione in materia civile

Legge applicabile al divorzio e alla separazione personale – Regolamento (UE) n. 1259/2010 del Consiglio, del 20 dicembre 2010, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata nel settore della legge applicabile al divorzio e alla separazione personale (“regolamento Roma III”)

Mediazione – Direttiva 2008/52/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2008, relativa a determinati aspetti della mediazione in materia civile e commerciale

Controversie di modesta entità – Regolamento (CE) n. 861/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’ 11 luglio 2007 , che istituisce un procedimento europeo per le controversie di modesta entità

Ingiunzione di pagamento europea – Regolamento (CE) n. 1896/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006 , che istituisce un procedimento europeo d’ingiunzione di pagamento

Obbligazioni alimentari – Regolamento (CE) n. 4/2009 del Consiglio, del 18 dicembre 2008, relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni e alla cooperazione in materia di obbligazioni alimentari

Titolo esecutivo europeo – Regolamento (CE) n. 805/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati

Materie matrimoniali e materie di responsabilità genitoriale – Regolamento (CE) n. 2201/2003 del Consiglio, del 27 novembre 2003, relativo alla competenza, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni in materia matrimoniale e in materia di responsabilità genitoriale, che abroga il regolamento (CE) n. 1347/2000

Notificazione e comunicazione degli atti – Regolamento (CE) n. 1393/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 novembre 2007 , relativo alla notificazione e alla comunicazione negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziali in materia civile o commerciale ( notificazione o comunicazione degli atti ) e che abroga il regolamento (CE) n. 1348/2000 del Consiglio

Patrocinio a spese dello Stato – Direttiva 2002/8/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, intesa a migliorare l’accesso alla giustizia nelle controversie transfrontaliere attraverso la definizione di norme minime comuni relative al patrocinio a spese dello Stato in tali controversie

Assunzione delle prove – Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell’assunzione delle prove in materia civile o commerciale

Successioni – Regolamento (UE) n. 650/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 luglio 2012 , relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni e all’accettazione e all’esecuzione degli atti pubblici in materia di successioni e alla creazione di un certificato successorio europeo

Ordinanza europea di sequestro conservativo – Regolamento (UE) n. 655/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014 , che istituisce una procedura per l’ordinanza europea di sequestro conservativo su conti bancari al fine di facilitare il recupero transfrontaliero dei crediti in materia civile e commerciale

Risarcimento delle vittime di reati – Direttiva 2004/80/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa all’indennizzo delle vittime di reato.

Per la cooperazione in materia penale rimandiamo ai seguenti links:

Qui va ricordato l’ “Atlante Giudiziario Europeo in materia civile”, Link

Qualunque cittadino europeo o professionista del diritto può aprire il Portale Europeo della Giustizia che contiene una serie di informazioni pratiche molto utili anche sui vari sistemi giudiziari nazionali,

Ora, tramite il link sopra citato, è disponibile on line il registro europeo delle imprese con collegamenti ai vari registri nazionali delle imprese per scoprire se una ditta è in procedura di fallimento/liquidazione, per esempio.

Non bisogna dimenticare l’importanza del “dialogo dei giudici” (art. 267 TFUE) e di tutte le forme di contatti e scambi anche istituzionali quali le reti – tutti Link – (la Rete Giudiziaria Europea, la Rete Europea dei Presidenti delle Corti supreme dell’UE; la Rete Europea di Formazione Giudiziaria). I programmi di scambi di magistrati come il programma AIAKOS, le varie associazioni (come la Federazione Europea dei Magistrati Amministrativi), il Forum dei Magistrati organizzato ogni anno dalla Corte di Giustizia etc.

La UE attualmente è regolata dai due trattati di Lisbona (il Trattato sulla UE e il Trattato sul funzionamento della UE). Questi due trattati furono preceduti dal tentativo di creare una vera e propria Costituzione dell’Europa. La Convenzione costituente diretta da Giscard d’Estaing mise a punto una proposta di trattato che fu sottoscritta da tutti gli Stati Membri ma non fu mai ratificata perché l’Olanda e la Francia non approvarono il trattato (il trattato fu rifiutato da referendum appositamente convocati). Sostanzialmente sono in vigore i primi due Pilastri dei Trattati di Maastricht (materie economiche, giustizia e affari interni) ambedue le materie regolate da decisioni prese a maggioranza e vincolanti.

Si tratta qui di un passaggio fondamentale. Alla UE manca e, crediamo, mancherà sempre il monopolio della forza e una politica militare e estera (materie queste due ultime sulle quali esistono solo meccanismi non vincolanti per favorire un qualche coordinamento). Non è detto che si tratti di una assenza che marca una incompiutezza. Potrebbe trattarsi di una scelta di valore. Quindi la UE è una costruzione nella quale gli standards tecnici e scientifici e i principi di diritto sono codecisi (nel prossimo paragrafo vedremo come) al centro e sono validi su tutto il territorio della UE.

Alla UE manca anche la forza finanziaria. Il bilancio UE è molto limitato. Il budget UE si aggira intorno ai 150 miliardi di Euro laddove il solo bilancio italiano vale più di 800 miliardi di Euro l’anno.

La UE è dunque soltanto uno spazio che esiste ed ha una sua identità perché si fonda su regole comuni [Il concetto è stato per la prima volta avanzato da Giandomenico MAJONE, Regulating Europe, Routledge, 1996; qui Majone fa riferimento ai concetti di Stato regolatore e Stato funzionale messi a punto per la prima volta da: M. Balducci, État fonctionnel et dencentralisation, Bruxelles, Story, 1987].

La UE non è dunque uno Stato, non tanto perché sia una realtà incompiuta quanto perché si è scelto che la UE sia uno spazio di libera circolazione basato su norme e, sopra tutto, valori condivisi.

Si tratta, quindi, di una realtà mai prima comparsa nella storia. Qui bisogna fare attenzione a non utilizzare l’armamentario concettuale proprio dello Stato per interpretare il fenomeno UE.

Intervento di:

Massimo BALDUCCI, docente alla Scuola di Scienze Politiche Cesare Alfieri dell’Università di Firenze, esperto del Center of Expertise on Local Government Reform del Consiglio d’Europa

Christiane COLINET, dr. Juris Università di Liegi, Avvocato del Foro di Bruxelles e del Foro di Firenze

Giorgio NATALICCHI, PhD in Political Science, The Graduate Center of the City University of New York (CUNY), esperto nei mercati delle ITC

to be continued 2/4