di Matteo CORBO
La centralità della semplificazione amministrativa e normativa per il rilancio del Paese è stata chiaramente affermata nel PNRR, che ha anzi richiesto sul punto un “impegno sistematico” al Legislatore.
Infatti, “è necessario ora dedicare attenzione continuativa all’obiettivo di semplificazione”, in quanto in passato si sono avute soltanto “semplificazioni sporadiche, legate a esigenze contingenti” (PNRR)(1).
Tale percorso non potrà non avere conseguenze sul piano della lotta alla corruzione, in maniera articolata.
Infatti, uno dei principi basilari dell’anticorruzione è senz’altro la semplificazione in quanto è “nella tortuosità delle procedure che fiorisce la corruzione” (S. Cassese)(2).
Si potrebbe quasi dire che “semplificazione fa rima con anticorruzione”. Al contempo, la semplificazione, soprattutto quando diventa deregulation, rischia di attenuare una serie di presidi posti a tutela della regolarità del procedimento amministrativo, dando paradossalmente origine a nuovi potenziali rischi corruttivi.
In questo contesto, si inseriscono diverse delle riforme degli ultimi anni e senz’altro si inserisce l’introduzione del Piano Integrato di Attività e Organizzazione, in breve PIAO, introdotto con l’articolo 6 del Decreto Reclutamento (D.L. 80/2021) e convertito con la Legge 113/2021.
Il PIAO è stato introdotto come adempimento semplificato volto a sostituire, includendoli in un documento unico, una serie di piani che fino ad oggi le Amministrazioni erano tenute a predisporre distintamente e che, salvi alcuni elementi di incertezza tuttora presenti, si possono intanto indicare nei seguenti:
(i) il Piano degli obiettivi e il Piano della performance,
(ii) il Piano del lavoro agile e il Piano della formazione,
(iii) il Piano triennale del fabbisogno del personale e
(iv) il PTPCT ossia il piano di prevenzione alla corruzione e trasparenza.
Ci sarà quindi un unico Piano articolato in sezioni specifiche con i singoli aspetti di programmazione.
Il Decreto Reclutamento indica come obbligatoria l’adozione del PIAO per le Amministrazioni con più di 50 dipendenti e specifica che saranno definiti anche dei modelli di piano semplificato per le Amministrazioni con meno di 50 dipendenti. Tutte le Amministrazioni, quindi, sono tenute ad adottare il PIAO, in forma semplificata o ordinaria, mentre questo obbligo non è previsto per le società partecipate e gli Enti privati soggetti al controllo pubblico che di per sé restano comunque soggetti alla normativa in materia di anticorruzione.
L’adozione avviene in modalità esclusivamente digitale: il PIAO dovrà essere pubblicato sul sito dell’Ente e inviato al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri. La durata è triennale con obbligo di aggiornamento annuale (entro il 31 gennaio di ogni anno, a partire dal 2023).
Il PIAO definisce:
- gli obiettivi programmatici e strategici della performance;
- la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, gli obiettivi formativi finalizzati al raggiungimento della completa alfabetizzazione digitale;
- gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne;
- gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa, nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di anticorruzione;
- l’elenco delle procedure da semplificare ogni anno, anche mediante il ricorso alla tecnologia;
- le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle Amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità e le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere;
- le modalità di monitoraggio degli esiti con cadenza periodica.
Il Decreto Reclutamento fissava al 31 gennaio 2022 la scadenza per l’adozione del PIAO, ma successivamente il Decreto Milleproroghe (D.L. 228/2021), a fronte del protrarsi dei tempi per l’emanazione delle relative indicazioni operative, ha spostato la scadenza al 30 aprile 2022 (il fatto che tali indicazioni ancora non siano state definitivamente approvate può far considerare la possibilità di ulteriori rinvii). Parallelamente, l’ANAC ha disposto il differimento al 30 aprile dell’adozione del Piano anticorruzione e trasparenza, allineando così il termine a quello previsto per il PIAO nel quale il PTPCT è
destinato a confluire, ovviamente per quel che riguarda le Pubbliche Amministrazioni.
Significative le sanzioni previste in caso di mancata adozione del PIAO, che riprendono le sanzioni già precedentemente previste in materia, rispettivamente, di performance e di anticorruzione:
(i) divieto di erogazione della retribuzione di risultato ai dirigenti che abbiano concorso alla mancata adozione del PIAO,
(ii) divieto di assumere e affidare incarichi di consulenza o di collaborazione comunque denominati, nonché
(iii) una sanzione amministrativa da 1.000 a 10.000 euro per i soggetti tenuti alla predisposizione e all’approvazione della programmazione in materia di anticorruzione e trasparenza.
Il Ministero della funzione pubblica ha predisposto una bozza di Decreto Ministeriale, ancora in fase di approvazione, che contiene un “Piano tipo” per supportare le Pubbliche amministrazioni nell’adozione del PIAO. Il Decreto Ministeriale e le allegate Linee guida, che hanno ricevuto parere favorevole – seppur con talune raccomandazioni – da parte della Conferenza Unificata, vogliono fornire una chiave di lettura immediata, semplificata e omogenea per ridurre al minimo la complessità nella predisposizione del Piano. È in corso di approvazione anche il Decreto del Presidente della Repubblica deputato all’individuazione specifica e quindi all’abrogazione degli adempimenti relativi ai piani che sono destinati ad essere assorbiti dal PIAO.
Il ruolo di tali Decreti, nella loro integrazione reciproca, è centrale in quanto, se il Decreto del Presidente della Repubblica si pone come pars destruens di ciò che è stato, il Decreto Ministeriale è pars costruens di ciò che sarà. Questi decreti congiuntamente hanno l’arduo compito di guidare le Amministrazioni nella loro attività di compliance normativa e quindi individuare gli elementi sostanziali che consentiranno di capire se il PIAO potrà effettivamente operare quale strumento della tanto agognata semplificazione.
Intanto, l’ANAC, in attesa dei citati interventi governativi, ha approvato lo scorso 2 febbraio 2022 gli “Orientamenti per la pianificazione anticorruzione e trasparenza 2022” con cui, pur non intervenendo direttamente sul PIAO (dove assume invece un ruolo centrale il Dipartimento della funzione pubblica), ha fornito indicazioni operative per la predisposizione della programmazione in materia di anticorruzione e trasparenza, incidendo così inevitabilmente – per quel che concerne le Pubbliche Amministrazioni – sulla relativa sezione del PIAO.
Ad oggi, in attesa della definitiva approvazione dei decreti attuativi, si continua a guardare al PIAO con grande curiosità e attenzione, ma è forte il timore che esso finisca per esaurirsi in un mero adempimento formale, che vada a rappresentare una mera somma dei precedenti piani, lasciando di fatto inalterate le originarie modalità di mappatura dei processi e di redazione, aggiungendo solo l’ulteriore onere di ricomporli e coordinarli in un unico testo unitario.
È proprio questo che ha, anche un po’ a sorpresa, affermato l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nel suo parere sullo schema del D.P.R.: la normativa sul PIAO “sembra concentrarsi sulla aggregazione degli strumenti vigenti (conservandone, probabilmente, più del necessario), ma non sembra invece considerare le esigenze nuove che possono porsi per l’amministrazione del futuro: in primis, ad esempio, quella di identificare in concreto gli adempimenti imposti dal PNRR e di pianificare operativamente, amministrazione per amministrazione, la loro esecuzione”. Insomma, se si vuole che il PIAO conduca ai risultati sperati, non dovrà in nessun caso esaurirsi in un semplice layer of burocracy, ma anzi dovrà porsi come reale occasione di semplificazione e riconfigurazione dei vecchi assetti.
Nelle more dell’approvazione definitiva dei decreti attuativi del PIAO, è comunque essenziale che le Amministrazioni non perdano di vista la reale prospettiva del Piano integrato, che impone – nell’ambito di una programmazione unitaria legata da un unico filo conduttore – che tutte le diverse sezioni che lo comporranno siano tra loro strettamente collegate, come peraltro richiesto dalla stessa Anac nei suoi Orientamenti del 3 febbraio.
Perché il PIAO possa essere una vera rivoluzione occorre che lo stesso si concreti in una vera occasione di semplificazione e pianificazione sinergica a trecentosessanta gradi, in grado di permettere alle Amministrazioni di affrontare con un approccio unitario le nuove sfide del prossimo futuro, integrando tutti (o meglio, quasi tutti) i diversi ambiti di compliance in un unico quadro.
È quindi questa la vera sfida che il PIAO pone di fronte alla Pubblica Amministrazione: realizzare gli obbiettivi di semplificazione posti dal PNRR, conducendo le Amministrazioni a un significativo passo sulla difficile strada della compliance integrata.
Intervento di Matteo CORBO – Avvocato, Ph.D. – Socio c/o Studio SASPI-Fieldfisher
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) Cfr. Governo (2021), Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, PNRR p. 64
(2) Cfr. Sabino Cassese, Conoscere la corruzione, Il Sole 24 Ore, 19.02.2017
