di Francesco Domenico ATTISANO
Le PA e i soggetti attuatori hanno un ruolo importante nel sistema di controllo interno del sistema Paese.
Contesto
Meno di due settimane fa, l’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia (UIF), di Banca d’Italia, ha pubblicato il quaderno n. 19, dal titolo “Le Pubbliche amministrazioni nel sistema di prevenzione del riciclaggio“(1).
Prima di qualsiasi osservazione o commento, risulta opportuno contestualizzare la pubblicazione dell’UIF nell’attuale situazione e ragionare sui prossimi passi.
• UIF indica che l’Ufficio Parlamentare di Bilancio ha stimato che i fondi PNRR gestiti dagli Enti Locali ammonteranno tra i 66 ed i 71 miliardi di euro.
• Gli uffici delle Pubbliche amministrazioni sono chiamati a svolgere un ruolo fondamentale nella prevenzione del riciclaggio da oltre 30 anni(2).
- Attualmente i doveri di comunicazione antiriciclaggio si applicano agli uffici delle pubbliche amministrazioni competenti allo svolgimento di compiti di amministrazione attiva o di controllo, nell’ambito(3) di:
a) procedimenti finalizzati all’adozione di provvedimenti di autorizzazione o concessione;
b) procedure di scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi secondo le disposizioni di cui al codice dei contratti pubblici;
c) procedimenti di concessione ed erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché attribuzioni di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati.
- Con decreto ministeriale, erano state fornite già nel 2015 le specificazioni di ordine organizzativo e operativo per le modalità di segnalazione, le procedure interne ed un elenco di indicatori di anomalia per l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, indicazioni inerenti la formazione del personale(4).
- Il coinvolgimento delle Pubbliche Amministrazioni non è solo auspicato ma è richiesto a gran voce. La normativa europea inerente il PNRR e i vari documenti ministeriali, da ultimo le Linee Guida della Ragioneria sulle procedure di controllo e rendicontazione delle misure PNRR (emanate dalla Ragioneria Generale dello Stato con Circolare n. 30 dell’11 agosto scorso) sono chiare(5).
Come si legge da quest’ultime linee guida(6), difatti, il sistema antiriciclaggio: “persegue l’obiettivo di prevenire l’ingresso nel sistema legale di risorse di origine criminale; esso contribuisce, quindi, a preservare la stabilità, la concorrenza, il corretto funzionamento dei mercati finanziari e, più in generale, l’integrità dell’economia complessivamente intesa. Allo stesso tempo, l’azione di prevenzione è un importante complemento dell’attività di repressione dei reati, in quanto intercetta e ostacola l’impiego e la dissimulazione dei relativi proventi. L’apparato antiriciclaggio, per la sua capacità di individuare e ricostruire condotte criminali, è utilizzato anche per contrastare il finanziamento del terrorismo e della proliferazione delle armi di distruzione di massa”.
Osservazioni
Considerati tali impegni e responsabilità, le Pubbliche amministrazioni e i soggetti attuatori(7) del PNRR devono rafforzare assolutamente il proprio sistema organizzativo e di controllo interno.
Non è una cosa semplice, bisognava essere pronti già da ieri.
I tempi sono strettissimi e c’è un’ovvia lente d’ingrandimento sul ruolo che hanno da espletare le Pubbliche amministrazioni e i soggetti attuatori(8).
A conferma di ciò, secondo il Direttore dell’UIF: “l’adesione al sistema antiriciclaggio non può consistere in soluzioni meramente formali e burocratiche. La concreta definizione di un assetto organizzativo (regole, procedure, persone) effettivamente orientato a finalità di prevenzione del fenomeno, non può essere legata a una logica di mero adempimento, ma deve essere motore di comportamenti efficaci, risultati misurabili, effettivi ritorni in termini di trasparenza, responsabilità e reputazione della stessa”.
Per quanto di specifico interesse ai fini del PNRR, sia quest’ultima pubblicazione dell’Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia che le Linee guida della Ragioneria dello Stato, richiamano l’attenzione sulla comunicazione della stessa UIF dell’11 aprile 2022(9), emanata in materia di prevenzione di fenomeni di criminalità finanziaria, relativamente alla gestione di fondi/contributi da erogarsi in seguito all’emergenza sanitaria ed al PNRR.
In tale comunicazione si rimarca: la necessità di sensibilizzare gli uffici pubblici all’adozione di presidi funzionali all’individuazione e alla comunicazione delle operazioni sospette, ai sensi dell’articolo 10 del d.lgs. 231/2007 e della relativa disciplina attuativa emanata dalla UIF il 23 aprile 2018(10). In particolare:
- ciascuna PA – nell’ambito dei procedimenti e delle procedure di cui al citato articolo 10 – è anzitutto tenuta a individuare il c.d. gestore, incaricato di vagliare le informazioni disponibili su ciascun intervento rientrante nel piano e di valutare l’eventuale ricorrenza di sospetti da comunicare alla UIF;
- si richiama l’importanza di controlli tempestivi ed efficaci sulla c.d. documentazione antimafia;
- pone l’accento sul concetto di “titolare effettivo”(11) ex art. 22 Reg. 241/2021 (“Ai fini degli accertamenti in materia di titolarità effettiva(12), in analogia a quanto previsto per i destinatari degli obblighi di adeguata verifica dei clienti, è opportuno che le pubbliche amministrazioni tengano conto della nozione e delle indicazioni contenute nel d.lgs. 231/2007, avvalendosi degli ausili derivanti da database pubblici o privati, ove accessibili, e tengano evidenza dei criteri seguiti per l’individuazione della titolarità effettiva”).
Conclusioni
Un sistema di prevenzione sostanziale del riciclaggio potrebbe portare un significativo:
– rafforzamento del sistema di prevenzione e contrasto dell’infiltrazione della criminalità organizzata nel tessuto sociale ed economico;
– miglioramento della qualità e dei servizi delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti attuatori;
– sistematizzazione dei meccanismi di tutela legale dell’economia, con conseguente sviluppo sostenibile(13) e benessere della collettività.
La celebre frase “Il treno passa una sola volta”, va interpretata con “domani è arrivato, sfruttiamo quest’opportunità prima che sia già tardi”.
Il rischio di mancata consapevolezza del ruolo centrale delle PA e dei soggetti attuatori, in tema di antiriciclaggio e contrasto alla corruzione e criminalità organizzata risulta essere alquanto alto.
Inoltre, il trade off tra processi di controllo più complessi e procedure amministrative semplificate nelle gare pubbliche, potrebbe incrementare il rischio di mancata attuazione del controllo, specie per le strutture di compliance e di controllo dei soggetti attuatori di piccole dimensioni.
Tale evento rischioso, essendo interconnesso, comporta una maggiore esposizione a rischi di fenomeni corruttivi, di mala administration, oltre che di infiltrazione della criminalità organizzata nel pozzo dei desideri, ovvero i fondi del PNRR.
Nell’ambito delle amministrazioni locali principali soggetti attuatori del PNRR, pertanto, ci sarà un gran lavoro da svolgere, proprio in termini di monitoraggio e controllo, partendo dai processi di public procurement(14) e autorizzativi/concessori.
Non c’è una formula magica, ma sicuramente consapevolizzare le organizzazioni pubbliche sull’importanza della cultura del rischio e del controllo è la base di tutto.
Per far ciò, non è sufficiente la formazione sulla normativa, sulle linee guida, sui processi e procedure, bisogna assolutamente creare engagement del capitale umano delle PA e dei soggetti attuatori, per far capire che possono fare la propria parte a tutela e miglioramento dell’Italia.
Una segnalazione in più può prevenire o rilevare un eventuale progetto di riciclaggio.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(2) Cfr. D.L. n. 143/91, convertito con L. n. 197/91, che ha posto nella responsabilità dele PA anche gli obblighi di identificazione e di segnalazione di operazioni sospette.
(3) Cfr. Articolo 10 del D.Lgs n.231/2007, come modificato, da ultimo, dal D.Lgs 90/2017.
(4) Cfr. Decreto del Ministero dell’Interno del 25 settembre 2015: Determinazione degli indicatori di anomalia al fine di agevolare l’individuazione delle operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli uffici della pubblica amministrazione. GU Serie Generale n.233 del 07-10-2015
(6) Cfr. F.D. Attisano (2022), PNRR: linee guida di controllo e rendicontazione più chiare per le amministrazioni e i soggetti attuatori… ma servono anche le figure professionali; Risk & Compliance Platform Europe
(7) I Soggetti attuatori alla realizzazione degli interventi previsti dal PNRR, secondo l’art. 9 comma 1 del D.L n. 77/2021 (convertito con modificazioni dalla L. n. 108/2021) sono: le Amministrazioni centrali, le Regioni, le provincie autonome di Trento e Bolzano e gli Enti locali (sulla base delle specifiche competenze istituzionali ovvero della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR) attraverso le proprie strutture, ovvero avvalendosi di Soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR, ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente”.
(8) Come previsto dagli Allegati alle Circolari MEF-RGS n. 21 del 14 ottobre 2021 e n. 9 del 10 febbraio 2022, nonché dagli avvisi e bandi delle Amministrazioni centrali (titolari di misure PNRR e relativi atti di convenzione), il Soggetto Attuatore assume, nella fase di attuazione del progetto di propria responsabilità, obblighi specifici in tema di controllo, tra cui quello dell’adozione di misure di prevenzione e contrasto di irregolarità gravi quali frode, conflitto di interessi, doppio finanziamento nonché verifiche dei dati previsti dalla normativa antiriciclaggio (“titolare effettivo”).
(10) Cfr. Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle pubbliche amministrazioni. Provvedimento 23 aprile 2018 – UIF Unità di Informazione Finanziaria di Banca d’Italia
(11) Secondo la Normativa Antiriciclaggio 2019, il titolare effettivo è la persona fisica per conto della quale è realizzata un’operazione o un’attività. Nel caso di un’entità giuridica, si tratta di quella persona fisica – o le persone – che, possedendo suddetta entità, ne risulta beneficiaria. La non individuazione di tali persone può essere un red flags, essendoci un profilo di rischio secondo quanto previsto dalla normativa antiriciclaggio. Tutte le entità giuridiche devono perciò essere dotate di titolare effettivo, fatta eccezione per imprese individuali, liberi professionisti, procedure fallimentari ed eredità giacenti.
(12) Alla data della presente pubblicazione si è in attesa provvedimento del Mise che attesti l’operatività del registro dei titolari effettivi. Il decreto interministeriale n. 55 del 11/03/2022 ha istituito il registro dei titolari effettivi, un registro che consente di avere un archivio nazionale sulla titolarità effettiva delle imprese dotate di personalità giuridica, (S.r.l., S.p.a., S.a.p.a. e società cooperative), delle persone giuridiche private, (fondazioni e associazioni riconosciute), e Trust produttivi di effetti giuridici rilevanti a fini fiscali e istituti giuridici affini. Al momento sono escluse le società di persone.
(13) Cfr. E. Lungaro, P. Magri, A.A.V.V. (2022), Prevenzione della corruzione e sviluppo sostenibile; Pacini Editore
(14) Cfr. F.D. Attisano (2022), “Al PNRR serve controllo: L’internal Audit può aiutare la Pubblica Amministrazione e velocizzare i cantieri”, Rivista Internal Audit. n.112 gennaio – marzo 2022; www.aiiaweb.it
