di Francesco Domenico ATTISANO
Lo scorso 11 agosto la Ragioneria Generale dello Stato ha pubblicato la Circolare n. 30 avente ad oggetto le “procedure di controllo e rendicontazione delle misure PNRR”(1).
Il documento è di fondamentale importanza, in quanto fornisce indicazioni metodologiche e spunti operativi per tutte le pubbliche amministrazioni centrali titolari di misure (investimenti/riforme) del PNRR, nonché ai Soggetti Attuatori(2), per orientarle nelle principali fasi amministrative di avvio e attuazione degli interventi PNRR.
Giova ricordare, come caratteristica distintiva, che a differenza dei programmi di spesa realizzati nell’ambito di fondi strutturali(3) di investimento europeo, il PNRR si configura come un programma di performance, con target qualitativi e quantitativi definiti con deadline stringenti. Pertanto, il controllo e la rendicontazione vanno oltre la mera verifica finalizzata ad assicurare che le spese sostenute siano regolari, conformi alla normativa vigente e coerenti con i risultati raggiunti. Difatti, i progetti correlati al PNRR, vanno monitorati e controllati, anche al fine di garantire il corretto conseguimento delle milestone (intermedie) e dei target attesi.
La circolare, oltre alle linee guida per lo svolgimento delle attività di controllo e rendicontazione degli interventi PNRR di competenza delle Amministrazioni centrali e dei Soggetti, include altri quattro allegati; in particolare:
- Lo schema di Report Avanzamento Investimenti Riforme con Milestone
- Il report Avanzamento Investimenti Riforme con Target
- Lo schema di Check-list per la verifica di M&T – Amministrazione centrale titolare di Misura PNRR
- Lo schema di Dichiarazione di Gestione – Amministrazione centrale titolare di Misura PNRR
Nella premessa della Circolare è chiarito(4) che gli Stati membri devono adottare tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell’UE, affinché l’utilizzo dei fondi sia in conformità al diritto dell’Unione e nazionale applicabile, con un particolare focus alla prevenzione, individuazione e rettifica delle frodi, della corruzione, dei conflitti di interessi nonché del “doppio finanziamento”.
Sempre nella premessa è esplicitato che gli Stati membri debbano prevedere un sistema di controllo interno efficace ed efficiente nonché provvedere al recupero degli importi erroneamente versati o utilizzati in modo non corretto.
Entrando nel vivo delle linee guida(5) (primo allegato alla circolare) il documento descrive i principali flussi procedurali inerenti i processi di controllo e rendicontazione del PNRR in capo sia ai Soggetti Attuatori che alle Amministrazioni centrali titolari di Misure PNRR.
Inoltre, le stesse linee guida prevedono che le Amministrazioni centrali titolari di misure (riforme/investimenti) PNRR, potranno emanare proprie ulteriori procedure di dettaglio che tengano conto delle peculiarità dei vari interventi di competenza, proprio per assicurare ulteriori potenziali presidi di legalità e trasparenza, connessi alle singole procedure di attuazione e rendicontazione. Sul punto, a parere di chi scrive, più che un suggerimento parrebbe una raccomandazione. Difatti, sempre dal documento si legge che: “La presenza e implementazione di misure di prevenzione, individuazione e contrasto alle frodi e alla corruzione messe in campo dalle Amministrazioni, costituisce elemento specifico di cui le stesse devono dotarsi ed è oggetto di controllo da parte dell’Unità di Audit, nel corso delle proprie verifiche sull’efficace funzionamento dei sistemi di gestione e controllo dei Piani (Verifiche di sistema)”.
Ancora: “laddove siano riscontrate delle carenze da parte dell’Unità di Audit nazionale ed europea, queste possono richiedere alle Amministrazioni centrali titolari di misure PNRR l’implementazione di idonee azioni/misure di mitigazione del rischio frode/corruzione che saranno poi oggetto di monitoraggio/verifica periodica attraverso una specifica attività di follow-up”.
Le stesse linee guida, inoltre, nei box di recap(6) evidenziano che gli elementi e le proposte operative dovranno: “essere opportunamente ripresi nell’ambito della manualistica prodotta dalla Amministrazioni centrali a favore dei propri Soggetti Attuatori (es. Manuali procedure di gestione e controllo allegati ai SiGeCo delle Amministrazioni Centrali e/o Linee guida per la rendicontazione destinate ai Soggetti Attuatori), nella quale – ove opportuno/necessario e in considerazione delle caratteristiche peculiari di ogni singola misura (riforme/investimenti) di competenza – andranno integrate ed ulteriormente dettagliate mediante indicazione puntuale della documentazione da produrre e caricare a sistema in corrispondenza di ciascuna fase e degli strumenti operativi da utilizzare per il controllo e la rendicontazione (es. format/modelli di rendicontazione, format/modelli attestazioni/dichiarazioni, check list, verbali e piste di controllo)”.
Il documento, poi, esplicita anche i principali riferimenti normativi ed elementi di interesse ai fini dei controlli PNRR, in termini di adempimenti e iniziative specifiche, inerenti:
- La tracciabilità delle spese
- La prevenzione e il contrasto alla corruzione
- I contratti pubblici
- L’antiriciclaggio
- Le dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà (DSAN)
- La collaborazione specifica con la Guardia di Finanza
Nell’ambito delle linee guida ministeriali si ritiene che nulla, dal punto di vista formale, sia stato lasciato al caso, in quanto:
- sono chiaramente individuate le responsabilità delle Attività di controllo e rendicontazione in capo ai “Soggetti Attuatori”, oltre quelle di competenza delle “Amministrazioni centrali titolari di misure PNRR”;
- sono indicate, di massima, le attività di controllo e monitoraggio da porre in essere;
- è elencata la documentazione da verificare ovvero su cui porre attenzione;
- definite le modalità di registrazione e tracciabilità delle Attività di controllo e dei relativi esiti sull’applicativo gestionale (il sistema ReGiS).
Ad ogni buon fine, nel documento sono riportati dei quadri sinottici delle attività di verifica e controllo da svolgere. In particolare, per singola fase progettuale è individuato il tipo controllo / attività, il riferimento alla fase amministrativa e la tempistica di svolgimento.
Conclusioni- Riflessioni
Plauso all’iniziativa ministeriale, ma bisogna vedere in concreto con quale modalità di svolgimento saranno condotte le attività di controllo, monitoraggio e rendicontazione degli interventi PNRR, da parte delle amministrazioni. Ancora oggi, difatti, a differenza di altri paesi europei, i numeri parlano chiaro: “Non tutti i Soggetti Attuatori hanno le sufficienti professionalità interne, dal punto di vista quantitativo e/o qualitativo, in ambito di risk management e internal audit”. Per la gestione dell’ingente e massiccio flusso economico – monetario che sarà messo in circolazione, bisognerà far fronte comune, con una robusta governance interna che possa prevenire ovvero rilevare tempestivamente (prevention e detection) fenomeni corruttivi, frodi, conflitti d’interesse, sprechi e abusi. Nell’ambito delle amministrazioni locali principali soggetti attuatori del PNRR, ci sarà un gran lavoro da svolgere, proprio in termini di monitoraggio e controllo, partendo dai processi di public procurement.
Concludendo, a parere di chi scrive, sarà necessario un rapido e ampio rafforzamento delle competenze interne, anche attraverso un reclutamento esterno.
Figure professionali, quali il risk manager e l’internal auditor, rispettivamente in qualità di seconda di linea e terza linea di controllo e gestione dei rischi, possono essere messe subito in pista nell’ambito dei processi di procurement(7) e di valutazione ex ante e ex post dei progetti. L’internal audit, ad esempio, come funzione interna alle singole organizzazioni, indipendente e obiettiva, potrebbe svolgere attività di assurance e consulenza dell’impalcatura e dell’efficacia dei sistemi di controllo interno dei Soggetti Attuatori.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) Circolare dell’11 agosto 2022, n. 30 | Procedure di controllo e rendicontazione delle misure PNRR.
(2) I Soggetti attuatori alla realizzazione degli interventi previsti dal PNRR, secondo l’art. 9 comma 1 del decreto legge n. 77/2021 (convertito con modificazioni dalla legge n. 108/2021) sono: le Amministrazioni centrali, le Regioni, le provincie autonome di Trento e Bolzano e gli Enti locali (sulla base delle specifiche competenze istituzionali ovvero della diversa titolarità degli interventi definita nel PNRR) attraverso le proprie strutture, ovvero avvalendosi di Soggetti attuatori esterni individuati nel PNRR, ovvero con le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente”.
(3) Unione Europea | Fondi strutturali e d’investimento europei. I Fondi strutturali e d’investimento europei sono: a) il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), per la promozione di uno sviluppo equilibrato nelle diverse regioni dell’UE; b) il Fondo sociale europeo (FSE), a sostegno dei progetti in materia di occupazione in tutta Europa e investimento nel capitale umano dell’Europa; c) il Fondo di coesione (FC), finalizzato a finanziar taluni progetti nel settore dei trasporti e dell’ambiente, in determinati paesi in cui il reddito nazionale lordo pro capite è inferiore al 90% della media dell’UE; d) il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR); il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).
(4) Sulla base di quanto previsto dall’art. 22 del Reg. UE 2021/24 che istituisce il “Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza”. Inoltre, il medesimo articolo (paragrafo 2, lettera d) “ai fini dell’audit e dei controlli e per fornire dati comparabili sull’utilizzo dei fondi in relazione a misure per l’attuazione di riforme e progetti di investimento nell’ambito del PNRR o Piano” prevede l’obbligo di raccogliere alcune particolari categorie standardizzate di dati tra cui “il nome del destinatario finale dei fondi; il nome dell’appaltatore e del subappaltatore, ove il destinatario finale dei fondi sia un’amministrazione aggiudicatrice ai sensi delle disposizioni nazionali o dell’Unione in materia di appalti pubblici; il/i nome/i, il/i cognome/i e la data di nascita del/dei titolare/i effettivo/i del destinatario dei fondi o appaltatore, ai sensi dell’articolo 3, punto 6, della direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio (…)”. In merito a quest’ultimo punto, giova ricordare che, sulla base della normativa antiriciclaggio, il titolare effettivo è la persona fisica per conto della quale è realizzata un’operazione o un’attività. Nel caso di un’entità giuridica, si tratta della persona fisica – o più persone – che, possedendo suddetta entità, ne risulta beneficiaria. La mancata individuazione di queste persone può essere un indicatore di anomalia e di un profilo di rischio, secondo quanto previsto dalla normativa antiriciclaggio. In pratica, tutte le entità giuridiche devono essere dotate di un titolare effettivo (ad esclusione delle imprese individuali, dei liberi professionisti, delle procedure fallimentari ed eredità giacenti).
(5) Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR)
(6) Di tipico stile anglosassone e già ben utilizzati nelle linee guida del Dipartimento della Funzione Pubblica, in ambito di Misurazione e Valutazione delle Performance. Cfr. Portale della Performance
(7) Cfr. F.D. Attisano (2022), “Al PNRR serve controllo: L’internal Audit può aiutare la Pubblica Amministrazione e velocizzare i cantieri”, Rivista Internal Audit. n.112 gennaio – marzo 2022; www.aiiaweb.it
