Prevenire la corruzione: una sfida difficile anche in ambito sanitario

di Matteo CORBO

La diffusione della corruzione è un fenomeno che al giorno d’oggi rappresenta una problematica risolvibile solo attraverso la creazione di sistemi normativi capaci di offrire degli strumenti in grado di prevenire la nascita dell’evento corruttivo.

Il presente contributo è quindi diretto a fotografare, seppure in modo riassuntivo, il panorama della normativa anticorruzione in Italia con specifico riferimento all’ambito sanitario.

Tale ambito, infatti, si caratterizza per presentare rilevanti interessi economici che determinano un’elevata presenza di rischi corruttivi.

La sanità è infatti da sempre considerata un settore ad alto rischio corruttivo non solo:

1. per le risorse economiche ingenti che vengono gestite, ma anche
2. per la sua intrinseca complessità e,
3. l’ampia varietà di attori coinvolti.

Il rischio di corruzione, in particolare, è favorito dalla molteplicità di contratti, forniture, appalti, e decisioni politiche che permeano il sistema sanitario. In questo contesto, la necessità di misure efficaci di prevenzione della corruzione risulta cruciale per garantire non solo l’efficienza del servizio sanitario, ma anche la protezione dei diritti dei cittadini.

Normative Globali e UE: Fondamenti per una Sanità Trasparente

A livello sovranazionale, organizzazioni come le Nazioni Unite e l’Unione Europea hanno riconosciuto l’importanza di contrastare la corruzione nella sanità, come parte di un impegno più ampio verso la promozione della sostenibilità e dello sviluppo equo e inclusivo. I Goal di Sostenibilità dell’ONU, in particolare l’Obiettivo 3 relativo alla salute e al benessere e l’Obiettivo 16 sulla giustizia e la trasparenza, pongono la lotta alla corruzione come un elemento chiave per migliorare l’accesso alla sanità e la qualità dei servizi offerti.

L’ONU, inoltre, attraverso la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione (UNCAC), ha posto l’accento sull’importanza di misure preventive, tra cui la trasparenza e l’accountability nei processi decisionali. L’UNCAC sottolinea l’importanza di politiche di prevenzione che includano la gestione delle risorse pubbliche e il rafforzamento delle istituzioni sanitarie, con particolare attenzione alla gestione degli appalti pubblici e alla formazione del personale.

Anche l’UE, con la sua Strategia Anticorruzione, ha messo in evidenza la necessità di garantire una governance sanitaria trasparente, adottando misure che favoriscano la concorrenza leale e la prevenzione dei conflitti di interesse.

Legge 190/2012: La Rivoluzione della Trasparenza e della Prevenzione della Corruzione

In Italia, il sistema di contrasto preventivo alla corruzione è essenzialmente rappresentato dalla Legge 6 novembre 2012, n. 190.

Questa disposizione introduce misure rilevanti per la prevenzione dei fenomeni corruttivi, sia nelle Pubbliche Amministrazioni che nel settore privato a controllo pubblico, e stabilisce i princìpi per la gestione della trasparenza amministrativa.

Gli aspetti maggiormente rilevanti di questa legge riguardano:

• l’obbligo di adottare un Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (c.d. PTPCT), con misure specifiche per individuare i rischi di corruzione (per i soggetti privati, nella forma di misure integrative al modello 231/2001);
• la creazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC);
• l’introduzione di obblighi di trasparenza;
• la previsione di adottare un codice di comportamento per i dipendenti pubblici che definisca le linee guida per evitare conflitti di interesse e comportamenti scorretti.

La legge n. 190/2012 è stata seguita da due importanti decreti legislativi:

• il D.Lgs. n. 39/2013 con cui sono disciplinati i casi di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi;
• il D.Lgs. n. 33/2013, c.d. Testo unico sulla trasparenza.

Quest’ultima disposizione ha previsto dei particolari obblighi di pubblicità in ambito sanitario. Si pensi ad esempio, tra gli altri, all’obbligo per enti, aziende e strutture pubbliche e private che erogano servizi per conto del servizio sanitario di pubblicare le “liste d’attesa” relative alle prestazioni erogate.

Il PIAO come Strumento di Governance contro la Corruzione

Allo scenario appena descritto si è aggiunta un’importante novità, introdotta dal D.L. n. 80/2021, che ha previsto l’obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di adottare un Piano Integrato di Attività e Organizzazione (c.d. PIAO).

Si tratta di un documento unico di programmazione e governance, strutturato in varie sezioni, che sostituisce una serie di Piani che le Amministrazioni destinatarie erano tenute a predisporre (oltre al PTPCT, si pensi, fra gli altri, al piano delle performance).

Nella redazione del PTPCT e della sezione anticorruzione del PIAO, oltre a quanto stabilito nelle disposizioni normative citate, devono essere tenute in considerazione le indicazioni fornite da ANAC nel Piano Nazionale Anticorruzione (PNA).

All’interno di queste “linee guida”, l’Autorità fornisce delle indicazioni metodologiche che gli RPCT devono tenere in considerazioni nella predisposizione del Piano ed in particolare delle misure di prevenzione della corruzione.

Il PNA ha durata triennale e in genere di triennio in triennio vengono approvati degli aggiornamenti su specifiche tematiche. Alcuni PNA però contengono al loro interno delle sezioni dedicate a determinati settori che mantengono la validità oltre i tre anni di naturale scadenza.

Questo è quanto accaduto per l’area sanitaria alla quale il PNA 2015 e il PNA 2016 hanno dedicato ampio spazio.

Il PNA 2015, in particolare, ha individuato delle specificità per quanto riguarda le aree di maggiore rischio corruttivo in ambito sanitario. Tra queste vengono individuate:

• attività libero professionale e liste di attesa;
• rapporti contrattuali con privati accreditati;
• farmaceutica;
• dispositivi e altre tecnologie;
• ricerca, sperimentazioni e sponsorizzazioni;
• attività conseguenti al decesso in ambito intraospedaliero.

Il PNA 2016, invece, ha dettato delle linee guida per l’individuazione del RPCT (Responsabile della Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza) in ambito sanitario, che dev’essere un soggetto con un’esperienza pregressa e specifica nell’area sanitaria.

Sempre con questo documento, l’Autorità ha fornito specifiche indicazioni relativamente a rotazione del personale, nomine della dirigenza medica e acquisti in ambito sanitario.

Da tutto quanto esposto risulta d’indubbia evidenza il fatto che la prevenzione della corruzione in ambito sanitario richiede di analizzare con particolare attenzione:

• la struttura e,
• l’organizzazione dell’Ente,

in maniera tale da predisporre valide misure preventive e correlati strumenti d’attuazione.

Questo potrà essere fatto solamente da parte di soggetti con una formazione specifica in ambito sanitario e in materia di normativa anticorruzione. 

Dispositivi Medici e Appalti Sanitari: il cuore del Rischio Corruzione

Un settore particolarmente suscettibile alla corruzione nella sanità è quello dei dispositivi medici. La gestione degli appalti per l’acquisto di dispositivi medici rappresenta infatti un terreno fertile per la corruzione, dato:

1. il valore economico delle forniture e
2. la complessità dei processi di approvvigionamento.

Le commesse di dispositivi medici sono potenzialmente soggette a rischi di favoritismi, corruzione nelle assegnazioni degli appalti, e pratiche di lobby illegali da parte dei produttori o fornitori.

Più in generale. la mancanza di trasparenza nella selezione dei fornitori e l’assenza di una gestione indipendente e imparziale possono portare a decisioni che non rispettano i principi di concorrenza leale, causando danni economici e compromettendo la qualità del servizio sanitario. Inoltre, la proliferazione di dispositivi non conformi o di bassa qualità, spesso causata da pratiche corruttive, rappresenta una minaccia diretta per la salute dei pazienti. La corruzione in questo settore ha implicazioni dirette non solo per la sostenibilità del sistema sanitario, ma anche per la sicurezza dei cittadini, con un impatto devastante sulla reputazione delle istituzioni sanitarie. Per tale ragione, gli appalti di forniture dei dispositivi medici sono fra gli ambiti a maggiore rischio corruttivo.

In definitiva, nonostante alcuni progressi significativi nel contrasto alla corruzione in sanità, la strada da percorrere è ancora lunga. Le misure adottate, pur avendo portato a un miglioramento della trasparenza e della gestione delle risorse, non sono certamente sufficienti a garantire un sistema sanitario immune dalla corruzione. La costante evoluzione delle tecniche corruttive e l’introduzione di nuove forme di frode richiedono un monitoraggio continuo e un aggiornamento costante delle politiche anticorruzione.

L’auspicio è infatti che, dopo quasi dieci anni, ANAC possa tornare sulle valutazioni svolte nel 2015 e 2016 che, per quanto oggettivamente accurate, risultano oggi evidentemente anacronistiche (si pensi che di mezzo, fra le altre cose, il Mondo è stato sconvolto dalla pandemia da Covid-19, con tutte le conseguenze in termini di organizzazione del sistema sanitario e di modalità di fornitura dei farmaci e dei dispositivi medici). Solo in tal modo, sarà possibile dare nuovamente indicazioni operative agli organi di indirizzo e agli RPCT operanti nel settore sanitario, effettivamente tarate sulle specifiche esigenze di quel settore.