È tornato di attualità il tema della disciplina del cd. “pantouflage”; una delle misure di prevenzione della corruzione previste dalla normativa italiana intesa non solo e non tanto con riferimento alla fattispecie penalistica ma soprattutto all’utilizzo della propria posizione di funzionario pubblico per trarne vantaggi privati.
Come noto si tratta di un vincolo per tutti i dipendenti che negli ultimi tre anni di servizio hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle Pubbliche Amministrazioni (PA), di non poter svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell’attività della PA svolta attraverso i medesimi poteri (il cd. “periodo di raffreddamento”); il divieto è volto anche a “ridurre il rischio che soggetti privati possano esercitare pressioni o condizionamenti sullo svolgimento dei compiti istituzionali, prospettando al dipendente di un’amministrazione l’opportunità di assunzione o incarichi una volta cessato dal servizio”.
Si tratta, quindi, di una ipotesi di incompatibilità successiva che si affianca e si aggiunge ai meccanismi di “inconferibilità”, ossia i divieti temporanei di accesso ad una carica o ad un incarico, e di “incompatibilità”, ossia il divieto di cumulo di più cariche o incarichi, previsti dal D.Lgs. 8 aprile 2013, n. 39 “Disposizioni in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico”.
L’ANAC aveva già affrontato il tema nel Piano Nazionale Anticorruzione (PNA) del 2019 e in quello del 2022 e lo scorso 13 marzo 2024 ha approvato lo schema di Linee Guida sul divieto di pantouflage (art. 53, comma 16-ter, D.Lgs. 165/2001 e art. 21, D.Lgs. 39/2013) che è stato posto in consultazione con l’intento di fornire indirizzi interpretativi e operativi sui profili sostanziali e sanzionatori attinenti al divieto di pantouflage non esaminati nell’ultimo PNA.
Le Linee guida sono strutturate in due parti:
- la prima è dedicata all’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione della norma: ANAC traccia il perimetro delle Pubbliche Amministrazioni e dei dipendenti tenuti al rispetto del divieto; declina i “poteri autoritativi e negoziali” che rilevano ai fini della applicazione della previsione; individua i caratteri delle attività lavorative o professionali presso i soggetti privati che la norma vieta;
- la seconda tratta dei profili sanzionatori: ANAC affronta in particolare il tema del divieto triennale di contrattare con le Pubbliche Amministrazioni che grava sui soggetti che hanno concluso i contratti o conferito gli incarichi in violazione del divieto di pantouflage, e che ha dato origine a più dubbi applicativi (tra questi: estensione soggettiva e oggettiva del divieto; dies a quo; possibilità di una graduazione della sanzione).
La scelta di formulare delle Linee Guida nasce dai dubbi interpretativi sulle norme e da criticità di diversa natura. Il documento punta quindi a: rendere più organica la disciplina delle tipologie di dipendenti sottoposte al divieto; definire con esattezza le tipologie di enti in destinazione cui applicare il divieto; individuare del soggetto competente ad irrogare le sanzioni per la violazione del divieto.
In questo modo si intende orientare ancor meglio le amministrazioni e gli enti nella individuazione di apposite misure di prevenzione, integrando quanto specificato nel PNA 2022, all’interno del quale è stato messo a disposizione anche un modello operativo per la verifica di situazioni di pantouflage.
Le ragioni dietro il pantouflage possono variare notevolmente da caso a caso. Tra le motivazioni più comuni vi sono:
- compensazione finanziaria: le posizioni nel settore privato spesso offrono compensi significativamente più alti rispetto ai ruoli pubblici;
- opportunità di carriera: il settore privato può offrire una maggiore flessibilità e possibilità di crescita professionale rispetto al settore pubblico, dove le promozioni possono essere limitate da vincoli organizzativi e burocratici;
- innovazione e sfide: l’ambiente imprenditoriale del settore privato può offrire nuove sfide e opportunità di innovazione che potrebbero essere assenti nel settore pubblico.
Apparentemente il tutto potrebbe sembrare innocuo, in quanto ogni lavoratore porta con sé la propria esperienza professionale: una sorta di spin-off strategico applicato su una risorsa umana di alto livello che lascia un settore e si dirige verso un altro portando con sé le sue conoscenze. Tuttavia, il rischio emergente consiste in una forma di conflitto di interessi a posteriori che minaccia l’appropriata gestione dei beni pubblici nonché la trasparenza, l’imparzialità e il buon andamento della Pubblica Amministrazione, costituzionalmente garantito (art. 97 Cost.).
Il fenomeno è, dunque, attenzionato perché solleva preoccupazioni etiche significative, in quanto potrebbe portare a episodi di favoritismo e/o percezione di corruzione in quanto gli individui che passano dal settore pubblico a quello privato potrebbero utilizzare le loro connessioni e la loro conoscenza privilegiata per favorire gli interessi dei loro nuovi datori di lavoro a discapito del bene pubblico. Le sanzioni stabilite per la violazione del divieto di pantouflage colpiscono sia il rapporto negoziale instaurato con l’ex dipendente pubblico, essendo prevista la nullità del contratto o dell’incarico, sia specificamente il soggetto privato che ha concluso il contratto o conferito l’incarico, per il quale è sancito un divieto a contrarre con le pubbliche amministrazioni per i successivi tre anni. Di conseguenza il movimento tra settori dovrebbe essere trasparente e soggetto a rigorose regole etiche e di divulgazione per garantire che i conflitti di interesse siano identificati e gestiti in modo appropriato altrimenti se non ci fosse alcuna prova di comportamento improprio, il pantouflage potrebbe essere percepito come sleale o improprio dal pubblico, minando la fiducia nelle istituzioni e nei funzionari che vi fanno parte.
In conclusione, il pantouflage è un fenomeno complesso che solleva una serie di questioni etiche ed economiche importanti. Sebbene il movimento tra settori possa portare a benefici in termini di trasferimento di competenze e conoscenze, è essenziale mitigare i potenziali conflitti di interesse e preservare l’integrità delle istituzioni pubbliche.
Attraverso una combinazione di regolamentazione, trasparenza e riforma istituzionale, è possibile affrontare in modo efficace le sfide associate a tale fenomeno e promuovere un ambiente lavorativo più equo, trasparente ed etico. Più sarà chiara la normativa, più efficace ne sarà l’attuazione e, di conseguenza, più incisivo sarà l’effetto deterrente per il funzionario pubblico, il quale avrà sempre meno occasioni, anche se indotte o forse inizialmente involontarie, di contaminare l’imparzialità delle scelte compiute in rappresentanza della Pubblica Amministrazione assicurando in questo modo il più scrupoloso rispetto del precetto posto dall’art. 54 della Costituzione, che impone a coloro che sono investiti di funzioni pubbliche il dovere di adempierle con disciplina ed onore. Da ultimo, anche un programma di formazione etica per i funzionari pubblici e i dipendenti del settore privato potrà contribuire a promuovere sempre più comportamenti responsabili e a sensibilizzare sulle implicazioni etiche del fenomeno.
