Giorno 1 giugno 2021 è stata una data che a futura memoria la troveremo scritta nelle pagine della storia dell’Unione Europea.
Verrà ricordata come la data nella quale è avvenuta una svolta epocale, in quanto è diventata, finalmente, operativa la Procura Europea (EPPO) acronimo inglese di European Public Prosecutor’s Office.
Il Ministro della Giustizia Marta Cartabia, il 23 maggio scorso, intervenendo, in occasione dell’anniversario della strage di Capaci ha indicato che nella nuova Procura Europea troviamo un lascito del Giudice Giovanni Falcone, in quanto ha ricordato :“ che a livello europeo è stato il primo a intuire che occorreva una protezione degli interessi finanziari”.
La necessità di un pubblico ministero europeo intuita per primo in Europa dal Giudice Falcone, come giustamente ricordato dal Ministro, immagino che abbia attraversato, anche, se non manifestato, i pensieri più reconditi di tutti quelli che in ruoli e tempi diversi hanno offerto la loro vita. Immagino che sia stato nei pensieri di tutti quei giuristi italiani che hanno anteposto alla tutela della loro stessa vita, l’affermazione e l’incarnazione dell’etica, della giustizia.
Penso, che tutti coloro che hanno sacrificato la loro vita in Italia, durante il loro impegno professionale e civile, tratteggiato dalla corsa agli ostacoli, dai muri di gomma con cui si sono scontrati, credo abbiano avvertito, ad un certo punto del loro cammino tortuoso e pieno di solitudine, il desiderio e la necessità cogente di un organismo giudiziario internazionale, europeo, che avrebbe permesso loro una cooperazione giudiziaria nel superare con facilità investigativa i confini nazionali.
Come giurista italiana provo enorme gratitudine nei confronti di tutti i giuristi e le Forze dell’Ordine italiani che hanno dato la vita, perché il sacrificio delle loro vite ha, senza dubbio alcuno, contribuito a innescare la convinzione in Europa della necessità di un cambio di marcia verso una traiettoria di cooperazione giudiziaria rafforzata che ha condotto nel tempo ad un cammino giuridico sostanziale per costituire un organismo giudiziario europeo che oggi, finalmente, lo ritroviamo operativo a tutela degli interessi dell’Unione nella lotta al corruzione, riciclaggio, frode.
EPPO è un novus nel panorama internazionale sia per funzionamento sia per materia. Un novus perché un organismo di questo tipo non esiste in nessuna parte del mondo.
Il lungo travaglio di una previsione legislativa di tale organismo risale all’anno 1997 quando un gruppo di giuristi guidati da Mireille Delmas- Marty inserì nel c.d “Corpus juris” la previsione di un pubblico ministero europeo quale organo di protezione degli interessi finanziari dell’Unione. Fu tenuto presente, anche, nel momento della redazione della Costituzione europea nel 2004. Costituzione che come si sa, purtroppo, non vide mai la luce perché fu bloccata inizialmente dai referendum nel 2005 dalla Francia e Olanda. Bocciatura che fece seguire di fatto, conseguentemente, la sospensione dei referendum in altri Stati e quindi venne arenata. Però, la previsione del Pubblico Ministero Europeo sopravvisse alla naufragata Costituzione europea, ritrovandolo nel 2007 nel Trattato di Lisbona che indicò che per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio deliberando attraverso Regolamenti poteva istituire una Procura Europea anche se tale previsione non venne prevista obbligatoria, la proposta di Regolamento di una procura Europea inizio nel 2013 per approdare all’approvazione 2017 con Regolamento (UE) 2017/1939(1).
Regolamento (EU) 2017/1939, la cui approvazione fu molto sofferta. Infatti, non aderirono tutti 27 stati facente parte dell’Unione. Fu approvato solo da venti stati membri dell’UE che sono: Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Spagna e Slovenia. Nel 2018 chiesero di aderire i Paesi Bassi e Malta. Sono quindi in tutto ventidue gli stati dell’Unione Europea che hanno aderito alla cooperazione rafforzata.
La Procura Europea che dal giorno 1 giugno è entrata nel pieno delle sue funzioni giudiziarie opera attraverso due livelli.
L’ Ufficio Centrale con sede in Lussemburgo, guidato dal Procuratore Capo Europeo, la D.ssa Laura Codruța Kövesi formato da un collegio di ventidue procuratori europei, ovvero da un procuratore per ogni stato che ha aderito ad EPPO.
Rappresenta l’Italia nel Collegio di EPPO in Lussemburgo il Dott. Danilo Ceccarelli, che riveste anche il ruolo di Vice Procuratore Capo Europeo.
Un secondo livello rappresentato da sedi decentrate che si trovano in ciascun stato.
Nelle sedi decentrati EPPO opera attraverso procuratori europei delegati (PED) che sono magistrati che fisicamente rimangono nel territorio nazionale, ma delegati dalla Procura Europea.
L’Italia è lo Stato che ha maggiori PED rispetto agli altri stati. Il D.lgs 9/2021(2) approvato all’inizio dell’anno indica le norme che adattano l’ordinamento giuridico nazionale al Regolamento UE 2017/1939. Sia pure non necessaria una normativa di adeguamento nazionale dal punto di vista della gerarchie delle fonti normative dell’Unione Europea, in quanto il Regolamento, come tale ha valore erga omnes direttamente negli stati. Ma è stato necessario l’emanazione di una legislazione di adeguamento, si fa per dire, ipso facto che la figura del PED nel nostro ordinamento giudiziario mancava e quindi necessitavano norme che ne individuassero le regole per il funzionamento di tal figura, ma anche è stato necessario individuare come dovrà pervenire in EPPO la notizia criminis.
Il D.Lgs de quo stabilisce che la competenza ad individuare i PED spetta al CSM (Consiglio Superiore della Magistratura).
Per ciò che concerne il numero dei PED, l’affidamento delle funzioni e la loro ripartizione territoriale, il Regolamento de quo ha rinviato ogni decisione a riguardo all’Accordo concluso con il Procuratore Capo Europeo e una autorità nazionale competente che il D.Lgs 9/2021 ha individuato nel Ministro di Giustizia.
Il Ministro Cartabia ha, infatti, presentato al CSM una proposta dell’Accordo che ha stipulato con il Procuratore Capo Europeo ad oggetto l’assetto organizzativo, numero, funzioni e distribuzione territoriale.
Dopo il parere favorevole del Plenum straordinario del CSM alla presenza del Presidente Mattarella, l’Accordo de quo è stato pubblicato lo scorso 1 Aprile 2021.
Il Decreto Ministeriale successivo del 15 Aprile 2021(3) pubblicato nella G.U del 20 Aprile 2021 ha avuto, conseguentemente, ad oggetto “la determinazione del contigente complessivo dei Procuratori europei delegati (PED) e individuazioni delle sedi di servizio”. Il Decreto ministeriale in questione prevede nello specifico venti unità complessive distribuite tra nove sedi di servizio che accorperanno due o tre distretti di Corte d’Appello ciascuno. Le sedi di servizio sono dentro Procura di: Roma, Milano, Napoli, Bologna, Palermo, Venezia, Torino, Bari, Catanzaro.
I PED sono coloro i quali eserciteranno, da questo momento in poi, in concreto, come delegati dalla Procura Europea, l’azione penale nel territorio nazionale dinanzi alle giurisdizioni ordinarie in tutti i procedimenti di loro competenza, quindi in primo grado ed anche in Appello e nei ricorsi presso la Corte di Cassazione.
Però, per quanto riguarda i ricorsi presso la Corte di Cassazione essendo ricorsi di legittimità e non di merito, il Ministro Cartabia ha chiesto al Procuratore Capo Europeo un accordo che integra quello principale che abbia proprio ad oggetto la designazione di altri due PED scelti tra i sostituti procuratori generali presso la procura generale della Corte di Cassazione. I PED della procura generale della Cassazione, però, al contrario dei venti PED degli organi di merito, svolgeranno la funzione solo part-time.
La neonata Procura Europea (EPPO) si prefigge il fine precipuo di porre in essere la costruzione di un sistema omogeneo d’ indagine e azione penale per i reati che ledono gli interessi dell’Unione e per i quale, ad oggi, ne ha competenza, che sono: corruzione attiva e passiva, riciclaggio del denaro, frodi, reati Direttiva Pif. A questi, è importante ricordare, che si aggiunge, ai sensi dell’art. 22 Regolamento 2021/241(4), intervento di EPPO nell’ipotesi di utilizzo illecito dei recovery plan(5).
Il Ministro Marta Cartabia in audizione in Commissione Antimafia giorno 10 giugno ha detto che ci sono già i primi sette procedimenti avviati in Italia per EPPO.
Ma come funziona nel concreto, adesso, che è operativa nelle sue funzioni.
Per quanto riguarda la presentazione della denuncia, il D.Lgs 9/2021 ha indentificato una sorta di doppio livello ovvero denuncia presso le sede decentrate ed in modo informatico anche presso l’Ufficio Centrale di EPPO, anche se dal Regolamento non era previsto questo doppio livello di denuncia.
Dopo la presentazione della denuncia, il Regolamento prevede che i PED possono disporre di una serie innumerevoli fasi e atti investigativi a condizione che il reato abbia la previsione di una pena di almeno 4 anni di reclusione.
Tra le misure investigative di cui possono godere i PED per i reati gravi vi sono le intercettazioni.
In materia di libertà personale, dal Regolamento, i poteri dei PED sono stati rinviati agli stessi identici poteri che dispongono i pubblici ministeri nell’ordinamento nazionale nel quale operano.
Importante è evidenziare che i PED possono richiedere un ordine di custodia cautelare, o chiedere un mandato di arresto europeo se il soggetto si trova in un altro Stato membro della Procura Europea.
Ricordiamo, a tal proposito, che la legge sul mandato di arresto europeo è stata proprio recentemente modificata dal D.Lgs. 10/2021(6), proprio, in contemporanea all’emanazione del D.Lgs. 9/2021 che ha dato attuazione al Regolamento 2017/1939.
La conquista finale di un passo storico che ha avuto inizio con le fasi operative di EPPO è fuori da ogni dubbio che si vincerà del tutto solo quando si risolveranno tanti nodi al pettine.
Dal momento che, purtroppo, l’avvio della Procura non è stata accompagnata dall’emanazione di un codice di procedura penale unico dell’Unione e di un codice penale dell’Unione. Quindi, attualmente, mancano:
- sia le previsioni di fattispecie criminose uguali a tutti gli Stati;
- sia le norme procedurali comune.
La Procura Europea si muoverà, infatti, sul solco giuridico di “una cooperazione rafforzata” con modalità previste dal Regolamento in questione. Importante, sarà il tema delicato dell’utilizzo degli elementi di prove tra uno Stato e l’altro. Se le rogatorie saranno superate del tutto ed in ogni aspetto procedurale dalla cooperazione giudiziaria rafforzata per i reati di competenza. Competenza, si ricorda, però, ad oggi, essere specifica per alcuni reati. Competenza prevista, per altro, con una norma di rinvio. Infatti, il Regolamento rinvia per la competenza alla Direttiva Pif.
Inoltre, EPPO(7) dovrebbe coordinarsi con Europol(8), Eurojust(9), Olaf(10).
Per l’Olaf, si prevede la prospettiva di porre una revisione nello Statuto, proprio, per permettere l’adeguamento al funzionamento alla Procura Europea.
Risulta manifesto che le riflessioni giuridiche non possono esaurirsi in poche battute, ma occorreranno fiumi d’ inchiostro di approfondimento.
Importante è che alla base di tutte le riflessioni ci sarà come substrato la convinzione profonda che una nuova fase storica è iniziata.
Inoltre, è fondamentale, che questo evento epocale sia accompagnato, da un cambio di forma mentis da parte di noi operatori del diritto che esercitiamo ruoli diversi all’interno degli stati aderenti. Affinché noi giuristi, ognuno, nella mansione professionale che rivestiamo, acquisiamo sempre di più la consapevolezza giuridica che accanto agli organismi giudiziari nazionali esiste, adesso, un organismo giudiziario internazionale, europeo, con la conseguenza che per riguarda la lotta alla corruzione, al riciclaggio, frode a tutela degli interessi finanziari dell’Unione, dobbiamo riferirci ad entrambi, non solo, quindi a quelli nazionali, come era stato fino a questo momento.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
Cfr. F. Scicolone (2021) – La lotta alla corruzione tra G20 e Procura Europea – Risk & Compliance Platform Europe; www.riskcompliance.it
(2) D.Lgs. n. 9 del 02 febbraio 2021 – Istituzione della Procura Europea EPPO
(3) Decreto Ministeriale successivo del 15 Aprile 2021
(5) Cfr. F. Scicolone (2021) – Recovery plan il risultato dipenderà dalla Compliance – Risk & Compliance Platform Europe; www.riskcompliance.it
(6) D.Lgs. n. 10 del 02 febbraio 2021 – Mandato di arresto Europeo
(7) EPPO (European Public Prosecutor’s Office)
(8) EUROPOL
(9) EUROJUST
(1) OLAF – European Anti-Fraud Office, Ufficio europeo per la lotta antifrode
