Nei precedenti articoli ho esaminato alcune tipologie di controllo che sono utilizzate nel settore pubblico. Alcune di esse – come l’attività di internal audit e la responsabilità amministrativa da reato degli enti, ex d. lgs. n. 231/2001 – vengono praticate nel settore privato mentre altre – la valutazione della performance, ex d. lgs. n. 150/2009 – sono proprie delle amministrazioni pubbliche.
Prima di procedere a trattare ulteriormente il sistema di controllo “pubblico”, ho ritenuto utile, in questo articolo, focalizzare l’attenzione su un elemento fondamentale che condiziona il modo di concepire e di attuare i controlli nella pubblica amministrazione: la governance pubblica.
Per definire la governance in generale, una definizione molto efficace è quella di Adrian Cadbury, secondo la quale la governance corporate (e cioè la governance dell’organizzazione) è il modo in cui l’impresa è governata e controllata(1). In questo senso assume rilievo centrale il concetto di checks and balances, il cosiddetto sistema di pesi e contrappesi, che si riferisce alle procedure che mirano a ridurre il rischio della concentrazione del potere decisionale in un unico organo e che si attua definendo chiaramente le competenze spettanti a ogni soggetto e favorendo la cooperazione di tutti gli attori organizzativi nell’esercizio delle proprie funzioni.
L’obiettivo della corporate governance, secondo i Principles of corporate governance della OCSE del 1999, è di assicurare la guida strategica della società, l’effettivo controllo del Consiglio di amministrazione nei confronti del management e un rapporto leale di quest’ultimo con la società e i soci.
In materia di internal audit, la governance è considerata come “l’insieme dei procedimenti e delle strutture messi in atto dal board per informare, indirizzare, gestire e controllare le attività dell’organizzazione nel raggiungimento dei suoi obiettivi”(2).
Il sistema di corporate governance è costituito dalla struttura proprietaria, dagli organi di governo e dai relativi meccanismi di funzionamento e di controllo e riguarda due aspetti: il governo dell’impresa e la gestione dei rapporti tra gli azionisti dell’impresa (shareholders), gli stakeholders(3) ed i manager.
Passiamo ora alla governance pubblica che ha due elementi strutturali qualificanti: la qualità e la quantità della dirigenza e delle regole.
Sulla qualità (ed anche sulla sua carenza) dei dirigenti è già stato scritto tutto! Sintetizzando, si deve evidenziare che continua a prevalere un modello di dirigente pubblico che possiede prevalentemente competenze generiche di carattere giuridico che peraltro, anche a cause della produzione massiccia di riforme, risultano spesso non aggiornate. In definitiva sono pochi i veri esperti dei temi trattati e una parte rilevante è costituita da dirigenti che ritengono sufficiente possedere una preparazione in diritto amministrativo e che, in concreto, mostrano di non avere alcuna capacità nella gestione delle strutture di cui sono responsabili né un adeguato orientamento all’efficacia e all’efficienza dell’azione amministrativa.
La fondatezza di queste diffuse considerazioni è rinvenibile nell’elevata quantità di risposte inadeguate che la pubblica amministrazione fornisce alle domande dagli utenti, tra l’altro documentata nelle numerose indagini di citizen satisfaction svolte sulla qualità dei servizi.
Al riguardo, particolare interesse riveste il “patto” che intercorre tra i dirigenti e la loro amministrazione e, cioè, cosa quest’ultima chiede ai primi.
La domanda sottesa non è scontata, tanto che può essere utile rifarsi alla Agency Theory(4), elaborata per studiare i rapporti tra gli azionisti delle imprese ed il management.
Questa teoria sostiene che i proprietari di un’azienda ed i manager perseguono i propri interessi che in parte non coincidono e, quindi, risulta necessario regolare i reciproci rapporti attraverso un vincolo contrattuale, simile a quello di agenzia, che può prevedere due modalità:
– la prima, comprendente i behaviour-based contracts, che si basa sui comportamenti tenuti dai manager;
– la seconda, comprendente gli outcome-based contracts, che si basa sui risultati conseguiti dai manager.
Appare evidente che queste due tipologie di contratto sono riscontrabili anche nel settore pubblico e ci possono aiutare a comprendere determinate dinamiche. In particolare è semplice rilevare, in misura assolutamente prevalente, la presenza della prima categoria che spiega l’attenzione rivolta quasi esclusivamente ai comportamenti – potremmo dire al rispetto degli adempimenti normativi – da parte della dirigenza mentre minoritaria risulta la presenza della seconda, quella rivolta agli obiettivi, che nonostante le costanti dichiarazioni di principio rimane ancora relegata nella prospettiva del de iure condendo, nonostante le recenti normative in materia di performance, sostanzialmente disapplicate.
Un ulteriore elemento di criticità, assimilabile a quella dovuta all’estrema frammentazione dell’azionariato nelle public companies (e cioè ad azionariato diffuso) del settore privato, è il trasferimento del potere di governo dagli azionisti (gli organi istituzionali rappresentativi e cioè, in ultima istanza, i cittadini) alla classe dirigente.
Gli effetti più deteriori di questa situazione sono, probabilmente, l’ottica a breve termine (e cioè coincidente con il periodo di prevedibile permanenza del vertice amministrativo e degli incarichi soggetti “a rotazione”) e l’autoreferenzialità della dirigenza.
Tra le soluzioni più efficaci può essere indicata la diffusa affermazione dei citati contratti outcome-based ed i correlati sistemi di controllo e verifica.
Passando alla quantità dei dirigenti, dai dati disponibili, emerge una distribuzione molto disomogenea che non appare giustificata in base a criteri oggettivi.
Può essere sufficiente, al riguardo, la lettura della relazione del 2016 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti sul costo del lavoro riferito al 2014 (non sono stati presi in considerazione i dati relativi al lavoro flessibile) in cui si può osservare che il range della percentuale dei dirigenti, rispetto al totale dei dipendenti, è compreso tra lo 0,1% del Servizio Sanitario Nazionale ed il 12,8% della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e le variazioni non risultano correlate né al numero assoluto di dipendenti né sono omogenei per comparto.
Ad esempio, nel comparto “forze di polizie e forze armate”, troviamo che i Carabinieri hanno meno della metà dei dirigenti rispetto alla Polizia di Stato, pur equivalendosi come consistenza totale del personale, e addirittura ¼ dei dirigenti in meno rispetto alla Marina Militare pur avendo oltre il triplo di dipendenti.
Un altro esempio è quello delle regioni a statuto speciale le cui percentuali variano tra l’1,2 ed il 10,3%.
Un adeguamento del numero dei dipendenti pubblici, compreso quello dei dirigenti, è peraltro ostacolata dalla scarsa informatizzazione dei processi produttivi che, se attuata, renderebbe sostituibili con un computer molte attività gestionali ripetitive e a basso contenuto manageriale(5).
Dopo la dirigenza, veniamo ora alle regole.
Sulla governance pubblica, intesa come sistema Paese – secondo quanto precisato in un saggio molto interessante di Anna Giunta e Salvatore Rossi(6) – l’ultimo rapporto dell’Ocse ne individua le criticità “nelle modalità con cui le leggi vengono predisposte e scritte, nelle procedure di stesura e approvazione dei regolamenti attuativi, nelle prassi amministrative, nella (in)capacità del sistema di far rispettare le leggi, nelle ampie sacche di evasione e corruzione”.
Il sistema che produce le norme e la loro applicazione è l’istituzione chiave di un paese moderno ed avanzato.
Una legislazione troppo complessa genera incertezze interpretative, favorisce le liti e, quindi, ingolfa l’amministrazione della giustizia.
D’altro canto la giurisdizione non è ancora intesa come servizio pubblico reso al cittadino che invece desidera che la giustizia, come tutti i servizi, possa essere fruita in modo rapido, efficace e a prezzi ragionevoli.
Secondo gli autori, la prima esigenza è pertanto quella di avere norme chiare affinché le regole del gioco non siano ambigue e, quindi, meno in grado di determinare contenziosi. Poi viene indicata la necessità di semplificazione, anche riducendo i livelli decisionali nelle strutture pubbliche.
Al riguardo occorre anche considerare che la burocrazia esercita il suo potere non solo prendendo determinate decisioni ma, soprattutto, rinviandole o bloccandole.
I burocrati vedono nella semplificazione un’erosione del loro potere e della loro influenza. Ad esempio, nel rapporto Doing Business, pubblicato annualmente dalla Banca mondiale, su 75 paesi, l’Italia si colloca al 50° posto secondo l’indice ponderato relativo alla “facilità di fare impresa” e ciò è tanto più preoccupante ove si consideri che i Paesi con maggiore regolamentazione all’ingresso hanno maggiore corruzione in quanto troppe regole equivalgono a nessuna regola e la giungla legislativa produce quasi sempre l’incertezza del diritto, anticamera dell’illegalità.
Nonostante i continui richiami al miglioramento del drafting normativo, la situazione continua a mantenersi altamente critica tanto che non mancano proposte di introduzione di rimedi anche estranei alla nostra cultura, quali le sunset clauses – praticate in Germania – ossia clausole che determinano l’automatica abrogazione di norme dopo un predeterminato periodo di tempo trascorso il quale, se ritenute necessarie, devono essere riapprovate.
Un ulteriore elemento critico, non meno rilevante, deve considerarsi l’assenza di adeguati sistemi informatici nei rapporti con i cittadini, e cioè con i clienti dei servizi offerti dalle amministrazioni pubbliche.
In conclusione, questa “vista” sulla governance pubblica, seppure molto sommaria, dovrebbe ribadire – anche in relazione all’esigenza di progettare ed attuare controlli sempre più efficienti ed utili – la validità del concetto secondo il quale è necessario intervenire prioritariamente sugli elementi di sistema rispetto a quelli operativi!
(1) Per approfondimenti si veda il Cadbury Report, presentato il 1°.12.1992, che costituisce il primo e il più importante rapporto in materia di corporate governance. Le raccomandazioni del rapporto si concentrano sulle funzioni di controllo e di reporting del board e sul ruolo degli auditors e sulla proposta di adozione, da parte delle società, di un Code of Best Practice.
(2) Cfr. il glossario degli Standard internazionali per la pratica professionale dell’internal audit, fissati dall’IIA ed aggiornati nel 2016.
(3) Nella definizione data da Robert Edward Freeman nella pubblicazione “Strategic management: a stakeholder approach” del 1984, lo stakeholder è “qualsiasi individuo che può influenzare o essere influenzato dal raggiungimento degli obiettivi di un’organizzazione”.
(4) L’Agency Theory comprende una serie di studi che hanno avuto origine nei primi anni 70 quando Stephen A. Ross e Barry M. Mitnick, indipendentemente l’uno dall’altro, presentarono un proprio studio (rispettivamente The Economic Theory of Agency: The Principal’s Problem nel 1972 e Fiduciary Rationality and Public Policy: The Theory of Agency and Some Consequences nel 1973).
(5) Nel saggio di Ignazio Visco, “Perché i tempi stanno cambiando”, Il Mulino, 2015, è precisato che nei principali paesi europei, Italia inclusa, uno su due degli attuali posti di lavoro sarebbe a rischio di essere automatizzato nell’arco di uno o due decenni.
(6) A. Giunta e S. Rossi, “Che cosa sa fare l’Italia”, Laterza, 2017.
