Il recente Quaderno Antiriciclaggio “Corruption Risk Indicators in Public Procurement“(1) propone un sistema di indicatori per individuare potenziali comportamenti corruttivi negli appalti pubblici italiani, sfruttando gli open data dell’ANAC ed alcuni dati riservati dell’Unità di Informazione finanziaria.
Numeriche e rischi specifici del settore degli appalti pubblici
Il settore degli appalti pubblici è particolarmente vulnerabile alla corruzione a causa:
- sia delle risorse significative impiegate
- che della presenza e del crescente interesse della criminalità organizzata
aggravandone ulteriormente la situazione. Questa problematica è amplificata dal recente contesto economico generale e dalla ricezione di fondi straordinari da parte delle istituzioni europee per finanziare progetti infrastrutturali e riforme strutturali.
Anche a livello mondiale i dati appaiono allarmanti, si stima che:
- gli appalti pubblici pesino tra il 13% e 20% del PIL(2) di ogni paese e che,
- secondo le stime dell’ONU(3), una parte compresa tra il 10% ed il 25% di queste risorse sia persa proprio a causa della corruzione.
Tornando all’Italia i volumi – degli appalti pubblici – si attestano mediamente con un peso sul PIL del 12% (255,36 miliardi), molto vicino al limite inferiore registrato a livello mondiale ma l’elevata presenza di infiltrazioni criminali nel nostro sistema paese potrebbe risultare molto più elevata.
- Considerando le stime ONU (tra 10 e 25% delle risorse perse per corruzione) la corruzione italiana si aggirerebbe nella forchetta 25,5 / 63,84 miliardi.
Dall’ultima relazione dell’ANAC(4) si evince, tra i potenziali rischi del settore, un sensibile aumento degli gli affidamenti diretti, che rappresentano, nel 2023, il 49,6% degli appalti totali.
Sommando a tale percentuale quella relativa alle procedure negoziate senza previa pubblicazione di bando (il 28,5%), si constata che per il 78,1% degli appalti, pari ad un numero di 208.954 su un totale di 267.403, le amministrazioni hanno optato per procedure non pienamente concorrenziali.
Rilevante appare anche il dato tra i reati di corruzione generale (non solo riconducibili quindi agli appalti pubblici) e quelli relativi al fenomeno del riciclaggio di denaro(5), sempre dal sito dell’Unodc è interessante vedere come questo fenomeno, escludendo il picco del 2016, sia praticamente sempre attestato sui medesimi livelli.
Indicatori di rischio
I 12 indicatori di rischio proposti nello studio misurano diverse dimensioni, come il numero di partecipanti alla gara, i criteri di assegnazione, alcune caratteristiche degli offerenti e l’assenza di alcuni dati comunicati all’ANAC.
Naturalmente giova osservare che non tutti gli indicatori riflettono necessariamente attività illecite: in alcuni casi, anomalie possono derivare da condizioni particolari o emergenziali, tuttavia, la presenza di molteplici indicatori in una singola gara o in una serie di gare del medesimo committente può essere un segnale di pratiche consolidate non conformi alle normative in vigore.
Analizziamo brevemente le caratteristiche di base ed i rischi correlati per ogni indicatore suddiviso per macrocategoria:
1. Caratteristiche della gara
- NoOpenAward (Procedura non aperta):
Questo indicatore segnala l’utilizzo di procedure che non sono aperte a tutti i partecipanti, come l’assegnazione diretta o negoziata.
Il rischio principale è la mancanza di trasparenza e concorrenza.
Le procedure non aperte lasciano maggiore discrezionalità alle autorità appaltanti, creando opportunità per favorire determinate imprese o per evitare la competizione. Questo può portare a pratiche corruttive o favoritismi.
- DirectAward (Assegnazione diretta):
L’assegnazione diretta permette alla stazione appaltante di selezionare direttamente l’impresa senza una gara pubblica. Anche se legale in certe condizioni, questa pratica è particolarmente vulnerabile a corruzione, poiché riduce drasticamente la trasparenza e la concorrenza. Il rischio è che venga scelto un appaltatore senza una vera valutazione delle alternative o del miglior rapporto qualità-prezzo.
- AnomalousNoOpen (Procedura non aperta anomala):
Questo indicatore rileva l’uso di una procedura non aperta in modo incoerente con le norme vigenti, ad esempio senza le giustificazioni previste dalla normativa. Ciò aumenta il rischio di corruzione, poiché la scelta di non utilizzare una procedura aperta spesso rappresenta un tentativo di eludere le regole per favorire un’impresa specifica.
- AnomalousDirect (Assegnazione diretta anomala):
Simile al precedente, ma riferito specificamente alle assegnazioni dirette. Viene attivato quando una gara viene assegnata direttamente senza rispettare le normative (ad esempio, importi superiori alle soglie consentite per questo tipo di procedura). Questo può indicare comportamenti illeciti o una gestione opaca degli appalti, con il rischio di favorire aziende.
- MEAT (Most Economically Advantageous Tender):
L’indicatore segnala l’uso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che permette di considerare fattori qualitativi oltre al prezzo. Anche se teoricamente vantaggioso per contratti complessi, aumenta il rischio di discrezionalità e quindi di corruzione, poiché l’autorità appaltante può manipolare i criteri di valutazione per favorire un’offerta specifica. Il rischio è che il criterio venga utilizzato per mascherare decisioni soggettive non basate su una valutazione trasparente e obiettiva.
2. Caratteristiche del processo di assegnazione
- SingleBid (Offerta unica):
Questo indicatore segnala la presenza di una sola offerta per una gara d’appalto. La mancanza di concorrenza è un segnale di allarme per potenziali comportamenti collusivi o pratiche di corruzione. Se solo un’offerta viene presentata, significa che l’appalto non ha attirato concorrenti o che altre imprese sono state scoraggiate dal partecipare. Questo può essere sintomo di gare costruite in modo da favorire una singola impresa, o di accordi collusivi tra gli offerenti per spartirsi i contratti.
- NPInvitedLow (Numero di invitati basso nelle procedure negoziate):
Nelle procedure negoziate, l’autorità appaltante deve invitare un numero minimo di imprese a partecipare alla gara. Se il numero di aziende invitate è inferiore al minimo previsto dalla legge (in questo caso, meno di 5), si riduce la concorrenza, aumentando il rischio di manipolazione della gara a favore di una o poche imprese specifiche. Questo potrebbe anche indicare una selezione intenzionalmente limitata per mantenere bassa la competitività, facilitando l’assegnazione a soggetti favoriti.
- SubRequest (Richiesta di subappalto):
La richiesta di subappalto da parte del vincitore dell’appalto può segnalare un rischio di opacità, poiché delegando parti del lavoro ad altre imprese, il controllo diretto sull’esecuzione del contratto da parte dell’autorità appaltante viene ridotto. Questo può facilitare pratiche corruttive, come la manipolazione dei costi o l’assegnazione di subappalti a imprese vicine a interessi personali dell’appaltatore principale. In alcuni casi, il subappalto può essere utilizzato anche per ricorrere a “false fatturazioni” come modalità corruttiva.
3. Caratteristiche dell’offerente vincitore
- ReWinner (Vittoria ricorrente):
Questo indicatore rileva se lo stesso offerente vince ripetutamente gare con la stessa autorità appaltante. Un’eccessiva ricorrenza può indicare che l’impresa abbia stabilito una relazione preferenziale con l’autorità appaltante, aumentando il rischio di collusione o corruzione.
4. Comunicazioni mancanti (verso l’ANAC)
- MissingStart (Mancanza di informazioni sull’inizio del contratto):
L’assenza di dati sulle tempistiche contrattuali può essere sintomo di una gestione inefficiente o poco trasparente dell’appalto, con il rischio che vengano nascoste problematiche legate all’esecuzione del contratto.
- MissingEnd (Mancanza di informazioni sulla fine del contratto):
La mancanza di informazioni sulla data di conclusione del contratto può indicare un fallimento nel monitoraggio dell’esecuzione e completamento del progetto. Ciò aumenta il rischio di ritardi ingiustificati, scarsa esecuzione o persino di appropriazione indebita di fondi, in quanto non c’è traccia ufficiale della conclusione e della qualità dei lavori.
- MissingFunds (Mancanza di informazioni sulle fonti di finanziamento):
L’assenza di informazioni dettagliate sulle fonti di finanziamento utilizzate per il contratto può indicare opacità nella gestione dei fondi pubblici. In particolare, può celare l’utilizzo improprio di risorse o la mancanza di trasparenza riguardo ai finanziamenti ricevuti da fonti esterne (ad esempio, fondi UE). Questo aumenta il rischio che i fondi vengano utilizzati in modo illecito o che non vengano rispettate le finalità per cui erano stati stanziati.
Quali vantaggi trarre da questo studio?
Un’importante aspetto evidenziato dallo studio è sicuramente rappresentato dalla mancanza di dati essenziali su alcune procedure di appalto soprattutto nel sud Italia (il 58% delle gare d’appalto manca di informazioni critiche come la procedura di assegnazione o i dettagli sugli offerenti vincitori) questo sicuramente deve rappresentare uno stimolo a perseguire una maggiore attenzione alla trasparenza ed al rispetto del dettato normativo in modo anche da non sottostimare il peso e le ripercussioni economiche delle infiltrazioni criminali a causa della mancanza di tali dati.
A mio avviso, l’innovazione principale del lavoro è sicuramente rappresentata dall’uso dei dati riservati dell’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) per validare gli indicatori. Grazie a questi dati è stato infatti possibile verificare l’efficacia degli indicatori e confermare il loro potenziale nel rilevare comportamenti sospetti.
L’integrazione di dati riservati rappresenta senza alcun dubbio un importante passo avanti rispetto agli studi precedenti che si limitavano a dati pubblici e, magari, porterà ad altre collaborazioni tra altre e diverse autorità di regolazione e di settore per indirizzare best practices su altri fenomeni relativi al c.d. “financial crime”.
L’utilizzo degli open data ed un maggiore controllo sulla trasparenza ed obbligo di comunicazione dei dati essenziali non potrà che avere effetti positivi non solo per i regolatori e la pubblica amministrazione ma anche per l’intera cittadinanza, nella misura in cui si riusciranno a ridurre le risorse economiche pubbliche che vengono attirate dalla criminalità organizzata a danno degli altri operatori economici, alterando in questo modo il principio della libera concorrenza.
Per approfondimenti, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) Quaderni dell’antiriciclaggio, nr. 23 | Settembre/2024, Il rischio corruttivo negli appalti pubblici: una proposta di indicatori sulla base di dati ufficiali, Quaderno Sintesi in Italiano, UIF Banca d’Italia
(1) Quaderni dell’antiriciclaggio, nr. 23 | Settembre/2024, Corruption risk indicators in public procurement: A proposal using Italian open data, Quaderno Completo pubblicato solo in Inglese, UIF Banca d’Italia
(2) Il Global Public Procurement Database (GPPD) della Banca Mondiale acquisisce dati sugli appalti nazionali e sui sistemi di e-Procurement a livello globale, World Bank Group (www.worldbank.org)
(3) Corruption and Economic Crime – Dati disponibili sul sito dell’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e crimine, UNODC, United Nations
(4) Relazione annuale sull’attività svolta nel 2022 al Parlamento italiano – (2023) ANAC, Autorità Nazionale Anticorruzione
(5) A. DI CORRADO (2024) “Contrasto al riciclaggio e alla corruzione, la doppia sfida della PA” – Risk & Compliance Platform Europe (www.riskcompliance.it)
