di Piero MAGRI
Le indagini per corruzione nel settore sanità sono state le più varie.
Il primo grande processo dove venne applicato il dlgs 231/01 agli enti coinvolti fu quello di Bari all’inizio degli anni 2000 nei confronti di diverse società farmaceutiche.
In quel caso erano stati coinvolti – e successivamente molti condannati – informatori scientifici per aver corrotto medici di base, principalmente mediante regalie di orologi o altri oggetti fino a percentuali in denaro sui prezzi dei farmaci, perché quest’ultimi gonfiassero le prescrizioni dei farmaci prodotti dalle aziende per le quali gli informatori prestavano la propria attività.
Le ricette così ottenute venivano poi consegnate a farmacisti conniventi che apponevano le fustelle dei farmaci prescritti sulle ricette di ignari pazienti (o addirittura su quelle di pazienti deceduti) al fine di ottenere il rimborso da parte del Sistema Sanitario Nazionale; le costose confezioni di medicinali così rimborsate venivano gettate nella spazzatura.
Molteplici sono stati i casi di corruzione nei quali il fenomeno è stato caratterizzato per lo più da microtangenti: come ad esempio quello delle bustarelle da 50-100 euro date agli ortopedici per ogni protesi impiantata in un noto caso istruito dalla Procura di Monza.(1)
Oppure in un altro caso del 2014 verificatosi ad Agrigento del 2014, nel quale le tangenti sono stati di 100 o 200 euro e venivano consegnate a medici per il rilascio di un certificato medico inveritiero atto a dimostrare la presunta invalidità del paziente al fine di percepire le agevolazioni della legge 104. Così i finti malati si presentavano allo studio medico mostrandosi invalidi, in carrozzina, in barella e accompagnati da amici o familiari.
Se invece al posto del contante, la dazione ha riguardato le utilità, allora la fantasia non ha avuto limite.
Casi clamorosi – ripresi dagli organi di stampa – sono quelli che hanno coinvolto ad esempio nel 2014 alcuni pediatri ed informatori scientifici di una nota casa farmaceutica: in cambio di prescrizioni di latte artificiale i medici ricevevano donazioni come viaggi in crociera, regali come tablet, smartphone, Tv.
Il tema dei viaggi e delle vacanze pagate è stato sempre all’ordine del giorno nell’ambito sanitario.
In un caso, grazie alla compiacenza di alcune agenzie di viaggio che fatturavano spese per la partecipazione dei medici a congressi e soggiorno di aggiornamento anche internazionali, al medico si faceva ottenere un buono per pagare viaggi di piacere per sé ed i propri familiari.
In un altro caso – per la verità assai poco isolato – il promotore del farmaco pagava ad un primario ospedaliero un soggiorno all’estero sulla promessa che lo stesso incidesse sui rapporti commerciali in essere tra l’ospedale e l’azienda di dispositivi medici.(2)
Molteplici donazioni sono state contestate come corruttive in quanto finalizzate ad ottenere dal medico o dal farmacista la promozione esclusiva dei prodotti medicinali della società farmaceutica donante.(3)
In questo caso è stato provato il collegamento tra i singoli episodi delittuosi e le direttive generali impartite da alcuni dei responsabili della società, ma il giudice ha pronunciato sentenza di parziale assoluzione ritenendo non sussistente la corruzione quando l’Ente ospedaliero abbia accettato la donazione con apposita delibera, sicché i beni sono confluiti nel suo patrimonio.
Le utilità possono essere costituite anche da inviti a cena o spese di viaggio.
Ad esempio, la Corte di Appello di Genova ha condannato dei medici di base per corruzione per aver ricevuto dai soci di una società farmaceutica il pagamento di alcune cene, così come dei buoni carburante e l’assunzione di un parente presso la società. Il tutto per compiere atti contrari ai propri doveri di ufficio, consistiti nella prescrizione di parafarmaci prodotti dalla società farmaceutica.(4)
Un altro tema assai dibattuto è quello della partecipazione ai congressi medici o corsi di formazione.
In linea teorica, il rappresentante dell’azienda farmaceutica o produttrice di dispositivi medici potrebbe infatti promettere o garantire al medico pubblico ufficiale/incaricato di pubblico servizio il suo coinvolgimento in congressi o seminari a fronte della dazione o promessa di denaro o di altra utilità, ad esempio, al fine di influenzarne l’imparzialità e l’autonomia di giudizio e indure il medico a preferire la prescrizione dei farmaci o l’utilizzo dei prodotti di quella società piuttosto che di un’altra, oppure allo scopo di indurre i titolari di un potere di spesa ad avvantaggiare quella società rispetto alle concorrenti o, ancora, di indurre i titolari del potere di concedere autorizzazioni ad avvantaggiare la posizione della società.
Dopo anni di deregulation, nei quali i medici venivano invitati da società farmaceutiche o produttrici di dispositivi medici a congressi nei più disparati luoghi in Italia e all’estero, sia che fossero relatori, sia semplici partecipanti, sono intervenuti sul tema sia il legislatore, con il D.Lgs. 219/2006 (Codice del Farmaco), che le associazioni di categoria, che hanno introdotto procedure e regole di trasparenza nei codici di condotta, che vengono periodicamente aggiornati.
In particolare, l’art. 124 del Codice del Farmaco impone alle aziende farmaceutiche che intendano organizzare o sponsorizzare congressi medici l’invio di una comunicazione preventiva all’AIFA, che specifichi, tra le altre cose, la correlazione esistente tra i prodotti commercializzati/prodotti dall’azienda stessa e l’oggetto della manifestazione congressuale e contenga un preventivo analitico delle spese che verranno sostenute a favore dei partecipanti.
La norma prevede, inoltre, che la manifestazione debba avere esclusivamente carattere tecnico-scientifico ed eventuali oneri per spese di viaggio o per ospitalità debbano essere limitati agli operatori di settore e non possano essere estesi ad eventuali accompagnatori. Le ospitalità, inoltre, non possono eccedere il periodo di tempo compreso tra le 12 ore precedenti l’inizio del congresso e le 12 ore successive alla conclusione del medesimo, né presentare caratteristiche tali da prevalere sulle finalità tecnico-scientifiche della manifestazione.
Sul punto sono da evidenziare anche le disposizioni del Codice di Assobiomedica e del Codice di Farmindustria che vanno nella direzione della tracciabilità (anche all’interno dell’Ospedale di riferimento) e della trasparenza, dettando anche regole precise e divieti con riferimenti alle luoghi dei corsi o dei cogressi, all’estensione degli inviti a persone terze, alle tipologie di pasto.
Contraddizioni applicative
L’introduzione e lo sviluppo interpretativo del concetto di utilità hanno portato ad applicazioni tra loro contradditorie e ciò che è stato considerato utilità penalmente rilevante in alcuni processi, non in altri.
Se una regolamentazione e una serie di procedure erano necessarie per ricondurre gli eventi e la formazione medica in un contesto più etico, vi sono state però degenerazioni applicative e criminalizzazioni forse eccessive.
Ad esempio, in una più ampia indagine svolta dalla Procura di Catania principalmente per turbativa d’asta, è stata ritenuta penalmente rilevante sotto il profilo dell’utilità corruttiva l’organizzazione di corsi di formazione affidati ad un primario che era stato coinvolto nell’acquisto di dispositivi medici di quella società.
In questo contesto i motivi di opportunità avrebbero potuto richiedere una maggiore prudenza, e certamente dei codici di comportamento più restrittivi avrebbero forse evitato il coinvolgimento degli apicali della società di dispositivi medici (peraltro all’epoca sprovvista di Modello 231), ma il fulcro della questione è riconducibile sempre all’individuazione di tutti gli elementi costitutivi del reato di corruzione.
In questa prospettiva, il fatto che il corso si sia regolarmente svolto con la partecipazione di diversi medici, che la somma data per l’organizzazione di tali corsi sia risultata consona a quella erogata per altri eventi simili e comunque in un periodo diverso dalla formazione del bando nel quale era convolto il Primario, ha convinto il Pubblico Ministero e il Giudice ad archiviare il procedimento per questa fattispecie di reato.
Una nota vicenda di corruzione che ha coinvolto numerosi medici di una Azienda Ospedaliera Milanese e alcune società di dispostivi medici è stata oggetto di numerosi filoni di indagine tutti aventi ad oggetto svariati fatti di corruzione che sono stati caratterizzati per lo più da dazione di utilità.
La presenza di diversi filoni ha portato anche a sentenze diverse e a interpretazioni contrastanti sulla rilevanza penale delle utilità.
Ad esempio, il Tribunale di Milano con sentenza del 19.3.2018 ha sostenuto quanto segue:
“il pagamento per il soggiorno della moglie e della figlia è condotta che potrebbe rilevare sotto il profilo disciplinare, ma non è di per sé espressione di una corruzione, anche in ragione dell’assoluta modestia dell’importo in questione – circa 1.500 euro.
Il pagamento di una cena per 30 persone e di cravatte come regalo per i relatori è consuetudine invalsa tra gli organizzatori di eventi scientifici ed è una spesa ragionevole (circa 60 euro a persona).
Gli altri congressi svoltosi in Brasile, Scozia, Stati Uniti, Giappone, Barcellona sono stati autorizzati dal Direttore Sanitario e non c’è la prova di un accordo occulto per agevolare l’acquisto di protesi di quella casa.
I contributi scientifici, così come la partecipazione a congressi hanno una causa lecita: quella di condividere nella comunità scientifica la propria esperienza professionale. Così la medicina si sviluppa e fa i necessari progressi”.
Tali principi sono stati confermati dalla Corte di Appello di Milano, sez. II, 17.1.2020, n. 375 laddove è stato evidenziato che le utilità tra cui i pagamenti di cene e convegni “non registrerebbero un asservimento del professionista alle esigenze del fornitore privato”. Né “la soddisfazione di esigenze personali del medico, se di natura episodica, sono tali da poter assegnare una valenza sintomatica univoca”. Piuttosto “gli episodi di ritorno di altre utilità in favore del Primario trovano una causale di volta in volta individuata”.
La Corte di Milano ha precisato peraltro come “non fosse una prerogativa della società di dispositivi medici imputata l’organizzazione di convegni volti a pubblicizzare in ambito scientifico le potenzialità degli strumenti offerti dalla tecnica allo svolgimento di attività medico chirurgiche, e che tale società aveva un codice etico aziendale in forza del quale la partecipazione a convegni da parte di sanitari operanti in ambito pubblico sarebbe stata possibile solo previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, prevedendo compensi, convenuti in forma scritta e di importi ragionevoli”.
Insomma, queste due sentenze portano il ragionamento sulla necessità di un rapporto sinallagmatico che richiede il delitto di corruzione: occorre la prova certa che le utilità abbiano rappresentato la controprestazione per tenere una condotta volta all’acquisto di beni del donante. “La valenza sintomatica delle utilità deve essere univoca e occorre la prova di un asservimento del professionista alle esigenze del fornitore privato”.
Altri indici presi in considerazione sono la tracciabilità delle utilità e l’esistenza di una sovrapposizione di interessi, imprenditoriale da parte della società di dispositivi medici, di prestigio professionale da parte del Primario invitato a congressi o interviste: in questo caso la valutazione è stata nel senso della non riconducibilità ad un accordo illecito in pregiudizio degli interessi della Pubblica Amministrazione.
Lo stesso caso è stato giudicato da altri giudici nel processo a carico del Primario nell’ambito però di una vicenda che ha coinvolto anche un’altra società farmaceutica.
Ebbene con riferimento al capo di imputazione della società, i cui rappresentanti erano già stati assolti, anche l’altra sezione del Tribunale ha pronunciato sentenza di assoluzione, quasi a volersi uniformare evitando contrasti di giudicato.(5)
Il Tribunale ha però condannato il primario per le corruzioni relative ad un’altra società farmaceutica coinvolta laddove le utilità erano comunque dello stesso tenore: viaggi, soggiorni, congressi, sponsorizzazioni per workshop o interviste, forniture di software.
Secondo la sentenza, le risultanze istruttorie, in questo caso, hanno dimostrato la sussistenza di un accordo corruttivo, consistito nel favorire da parte del primario l’acquisto in via prevalente del materiale protesico da parte della società farmaceutica e nel ricevere in cambio una serie di utilità non solo di carattere economico ma anche come “ritorno” di immagine e visibilità, oltre che della messa a disposizione di un navigatore per le operazioni chirurgiche.
Con specifico riferimento all’invito di un primario ospedaliero di struttura pubblica a un congresso scientifico con il rimborso di spese di viaggio e alloggio, il Tribunale ha evidenziato la liceità, che diventa però “utilità corruttiva se tale partecipazione rappresenta il corrispettivo di un accordo illecito affinche il pubblico ufficiale compia atti contrari ai suoi doveri d’ufficio favorendo il privato che organizza il congresso”.
Rimane la discrasia tra fatti simili e soluzioni interpretative diverse e la percezione di interpretazioni a fisarmonica della giurisprudenza che sono la conseguenza di mancanza di indicazioni e criteri univoci che limitino l’ampia discrezionalità nel ritenere sussistente o meno il rapporto corruttivo, quando si ha a che fare con le utilità.
Intervento di Piero MAGRI – Avvocato, Partner RP Legal & Tax
Per approfondimenti e normative, consultare i seguenti link e/o riferimenti:
(1) Sentenza di applicazione pena su richiesta delle parti ex art. 444 ss c.p.p. Giudice dott.ssa Gallucci, n. 643 del 15.6.2021
(2) Cass. 12.2.2014, n. 10604
(3) GUP Verona, 27.3.2007
(4) Corte App. Genova 13.12.2016
(5) Trib Milano, sez. IV, 18.1.2021.
